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1.3. Conclusioni dell’analisi socioeconomica
L'analisi del contesto calabrese ha evidenziato un consistente divario dei principali indicatori
socioeconomici regionali nei confronti delle regioni italiane ed europee più avanzate. Per quanto riguarda
il PIL pro capite, nonostante che nell’ultimo decennio abbia fatto registrare un discreto tasso di crescita,
la Calabria rimane inchiodata su valori medi sensibilmente distanti da quelli nazionali e comunitari.
La regione si caratterizza per una tendenza di medio-lungo periodo alla riduzione della base demografica,
alimentata da saldi migratori negativi solo parzialmente compensati da saldi naturali positivi. Il declino
del numero dei residenti non è generalizzato all’interno del territorio regionale. Interessa in maniera più
marcata i piccoli centri abitati localizzati nelle aree interne montane e collinari, economicamente poco
sviluppate e alle prese con uno spiccato deficit di dotazione di servizi alle persone, mentre i centri urbani
più grandi, dove più alte sono le opportunità lavorative e dove è mediamente più estesa l’offerta di
servizi, registrano una tendenza sostenuta all’attrazione di residenti.
La dinamica demografica regionale evidenzia, quindi, da una parte, un progressivo spopolamento delle
aree interne, con rischi di abbandono del presidio del territorio e, di conseguenza, di accentuazione dei
fenomeni di dissesto idrogeologico a monte ma anche a valle, e, dall’altra, una crescita residenziale
caotica dei centri urbani più grandi, con possibili effetti negativi sia di tipo ambientale (pressione
antropica, inquinamento, ecc.) che sociale (aumento di episodi di discriminazione, emarginazione,
criminalità, ecc.).
Il territorio calabrese è stato investito da quelle dinamiche di crescita insediativa a bassa densità che
hanno caratterizzato il tumultuoso sviluppo dell’urbanizzazione moderna in alcuni contesti nazionali. In
molti contesti locali, città, centri medi, centri piccoli risultano fusi in un continuum edificato senza
qualità, gerarchie, specificità funzionali ed adeguato standard insediativo, infrastrutturale e dei servizi, Le
caratteristiche di queste forme dell’urbanizzazione sono empiricamente evidenti e tutte di segno negativo:
la qualità edilizia ed insediativa è generalmente di basso livello, il livello dei servizi è di norma non
adeguato, la corsa all’espansione edilizia ed i processi di crescita infrastrutturale ad essa correlati
alimentano una spirale negativa di spesa pubblica di difficile governo (per manutenzioni, messa in
sicurezza, infrastrutturazione a rete, servizi, ecc.). Le politiche urbanistiche comunali hanno
assecondato, nella gran parte dei casi, queste dinamiche di espansione diffusa degli insediamenti,
offrendo un quadro di formale legittimazione ai correlati processi di sfruttamento delle risorse non
riproducibili del territorio.
Deficitaria è in Calabria l’offerta di servizi collettivi socio-assistenziali in ambiti essenziali per la qualità
della vita dei cittadini (assistenza sanitaria, assistenza domiciliare agli anziani, asili nido, ecc.). Carenza di
servizi che ha conseguenze particolarmente negative sulla componente femminile, che si deve far carico
del lavoro di cura verso i minori, gli anziani e le persone con diverse abilità, aggravando così le difficoltà
di inserimento delle donne nel mercato del lavoro.
Il mercato del lavoro regionale presenta livelli di partecipazione e di occupazione ancora lontani dagli
obiettivi fissati dai Consigli Europei di Lisbona e Goteborg. Il tasso di occupazione della popolazione in
età lavorativa si colloca ben 25 punti percentuali al di sotto del target europeo mentre il tasso di
disoccupazione è sistematicamente più del doppio di quello nazionale. Consistenti sono le disparità di
genere: il tasso di occupazione femminile è inferiore di circa 30 punti percentuali rispetto a quello
maschile nonché all’obiettivo fissato dall’UE per il 2010. La componente femminile, inoltre, evidenzia
rispetto agli uomini una maggiore incidenza di forme di occupazione di tipo precario. Anche i giovani
presentano elevate difficoltà ad entrare nel mondo del lavoro, sebbene connotati da alti livelli di
istruzione, il che finisce per alimentare fenomeni rilevanti di emigrazione di capitale umano scolarizzato.
I buoni livelli di scolarizzazione di base della popolazione regionale – peraltro sostenuta da un’offerta
formativa scolastica e universitaria articolata – rappresentano un tratto positivo del contesto sociodemografico
calabrese, tuttavia riflettono una persistente scarsità di posti di lavoro. Infatti, le giovani
generazioni, in mancanza di opportunità lavorative, tendono a continuare gli studi, posticipando il
momento dell’ingresso nel mercato del lavoro.
L’arretratezza economica della Calabria è senza dubbio connessa alla gracilità del sistema produttivo. Il
valore aggiunto prodotto in regione è pari al 9,3% di quello del Mezzogiorno e appena al 2,2% di quello
nazionale. La composizione del valore aggiunto regionale mostra un’elevata terziarizzazione (determinata
soprattutto dall’ipertrofia del settore pubblico), un sovradimensionamento del primario (che in Calabria
rappresenta notoriamente il settore rifugio dell’offerta di lavoro in eccesso, che non trova sbocchi
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occupazionali in altri comparti) e un peso contenuto del settore industriale e, segnatamente, delle attività
manifatturiere.
La base produttiva regionale è particolarmente contenuta ed evidenzia significativi limiti strutturali.
Prevalgono diffusamente le microimprese con assetti gestionali ed organizzativi elementari, incapaci di
sostenere processi di crescita aziendale e, tanto meno, di sopperire alle diseconomie dimensionali
attraverso l’attivazione di forme di cooperazione interaziendale. La ripartizione settoriale delle imprese e
dell’occupazione, come già accennato per il valore aggiunto, conferma un consistente
sovradimensionamento della Pubblica amministrazione, del commercio, dei servizi alle attività
economiche, dell’edilizia. Al contrario, si registra un peso alquanto contenuto dell’industria
manifatturiera, peraltro, fortemente incentrata su attività tradizionali (agroalimentare, lavorazione del
legno e dei metalli, comparti questi che aggregano oltre la metà delle imprese manifatturiere regionali),
principalmente orientate al soddisfacimento della domanda locale e alla fabbricazione di prodotti-input
del settore delle costruzioni; estremamente esigua è, invece, l’incidenza di imprese operative in settori a
maggiore contenuto tecnologico e di innovazione.
Accanto alle numerose criticità, la struttura produttiva regionale palesa importanti punti di eccellenza,
sebbene ancora isolati e non in grado di generare processi di sviluppo diffusi e duraturi. Tra questi si
possono citare le specializzazioni agroalimentari di Sibari, del crotonese e del lamentino; le
concentrazioni imprenditoriali nel settore metalmeccanico del crotonese e nel vibonese; il porto di Gioia
Tauro.
La debolezza del sistema produttivo calabrese ne condiziona il livello di apertura e la capacità di
competere sui mercati esteri. Gli scambi commerciali si attestano su volumi alquanto modesti:
esportazioni e importazioni pesano appena per il 2,9% sul PIL regionale, contro un valore nazionale di
oltre il 40%. Il saldo commerciale è abbondantemente negativo (nel 2005, uguale 228.9 Meuro),
denotando un elevato grado di dipendenza della regione. Irrilevante è anche la bilancia dei pagamenti
tecnologica: gli incassi regionali per beni e servizi tecnologici incidono appena per lo 0,03% di quelli
nazionali, mentre i pagamenti rappresentano lo 0,06%.
Bassissimo è il livello degli investimenti in R&S, soprattutto di quelli privati, evidenziando un’incidenza
sul PIL oltre 20 volte più bassa di quella nazionale e abissalmente lontana dal target fissato da Lisbona. Il
ridotto grado di innovatività è rilevante anche per quanto riguarda il numero dei brevetti registrati da parte
di imprese ed enti regionali (0,3% di quelli nazionali) e con riferimento agli addetti alle attività di ricerca
e sviluppo: in Calabria ci sono 0,8 ricercatori per mille abitanti, meno di un terzo che in Italia. Il divario
tecnologico della Calabria è sensibilmente accentuato per quanto riguarda la diffusione e l’utilizzo degli
strumenti informatici, la copertura della banda larga e l’accesso ad internet da parte delle famiglie, delle
piccole imprese e della Pubblica amministrazione centrale e locale.
Le modeste performance del tessuto economico calabrese dipendono anche da un contesto ambientale
scarsamente competitivo. Rilevante è la sottodotazione quali-quantitativa dello stock infrastrutturale:
posto uguale a 100 il dato medio italiano, la Calabria raggiunge un indice di infrastrutturazione pari a 76.
Il deficit di infrastrutture economiche regionali è addebitabile in larga misura alla carenza di impianti
energetico-ambientali (48,3), di reti telematiche (58,4) e di reti e strutture bancarie (47). Per quanto
riguarda le infrastrutture di trasporto, invece, in termini meramente quantitativi, la regione non si discosta
dai valori medi nazionali. Tuttavia, permangono gravi criticità per quanto riguarda la dotazione di servizi
di mobilità e logistica nonché i livelli prestazionali delle infrastrutture e dei servizi di trasporto.
Notevolmente penalizzante per il sistema imprenditoriale è la relativa inefficienza del sistema del credito
regionale: il costo del denaro in Calabria è molto più alto che nel resto del Mezzogiorno e dell’Italia. A
ciò si correla un elevato rapporto sofferenze/impieghi, più del doppio di quello nazionale.
Altro fenomeno che limita drasticamente le performance competitive del sistema produttivo regionale
riguarda il problema della sicurezza e della legalità. La Calabria è, infatti, una delle regioni italiane a più
alta densità di eventi delittuosi e di attività illecite messe in atto dalla criminalità organizzata.
Nell’insieme, la mancanza di standard minimi di qualità del contesto determina una scarsa capacità di
attrazione del sistema-Calabria. Con riferimento agli investimenti diretti esteri, la Calabria, con un valore
dei flussi IDE sul PIL pari allo 0,02% (2002-2004), si colloca tra le ultime regioni italiane. Anche per
quanto riguarda il turismo estero, la Calabria evidenzia un basso livello di attrattività: la spesa dei
viaggiatori stranieri copre solo il 13,3% di quella complessiva (rispetto al 33% medio nazionale).
Oltre che per un ridotto indice di attrazione internazionale, il settore turistico calabrese, nonostante negli
ultimi anni abbia registrato apprezzabili tassi di crescita degli arrivi e delle presenze, presenta molte
criticità strutturali: è prevalentemente di tipo balneare (8 turisti su 10 frequentano la Calabria per il mare);
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è caratterizzato da una forte stagionalità, con conseguente eccessiva pressione antropica in alcune aree nel
periodo estivo; evidenzia un sistema di accoglienza poco qualificato e diversificato, con un peso
consistente, in alcuni territori, delle seconde case. Soprattutto, presenta una scarsa connessione con la
promozione delle produzione tipiche regionali (es. artigianato artistico, enogastronomia, ecc.). e con la
fruizione del patrimonio ambientale e culturale. Eppure la Calabria può fare riferimento ad un esteso e
pregevole patrimonio ambientale (coste, aree protette, paesaggio rurale, ecc.) e culturale (siti archeologici,
musei, monumenti, centri storici, minoranze linguistiche, ecc.), che, se adeguatamente valorizzato, può
fornire un apporto rilevante alla crescita e alla qualificazione delle attività turistiche e, più in generale,
allo sviluppo economico della regione.
In quest’ottica, diventa estremamente rilevante il tema della salvaguardia del sistema ambientale
regionale. La Calabria non è esente da fenomeni di deterioramento del patrimonio delle risorse naturali.
Tra i problemi più acuti vi sono quelli relativi al rischio di dissesto idrogeologico, all’inquinamento delle
coste, alla gestione razionale delle risorse idriche, alla gestione efficiente dei rifiuti.
In conclusione, l’analisi del contesto regionale evidenzia numerosi vincoli di carattere sociale ed
economico ma, allo stesso tempo, mette in luce importati potenzialità connesse alla presenza di una
ragguardevole dotazione di risorse immobili e mobili (beni ambientali e culturali, eccellenze produttive,
capitale umano secolarizzato), che tuttavia risultano sistematicamente sottoutilizzate. Il problema del
ritardo di sviluppo della Calabria, dunque, non è dovuto tanto alla mancanza assoluta di precondizioni e
di dotazioni per lo sviluppo quanto all’incapacità delle istituzioni pubbliche e private calabresi di tradurre
le risorse materiali e immateriali regionali in occasioni di sviluppo duraturo e sostenibile. Da questo punto
di vista, il sistema-Calabria risente massicciamente dell’inefficienza, dell’instabilità e della gracilità degli
assetti politico-decisionali e amministrativi. In particolare, la Pubblica amministrazione regionale, ai
diversi livelli, esprime forti deficit organizzativi e di competenze e una marcata incapacità di promuovere,
sostenere e realizzare in maniera efficiente ed efficace programmi e iniziative di sviluppo socioeconomico
di qualità.
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1.4. Lezioni del periodo di programmazione 2000 - 2006
1.4.1. Risultati e insegnamenti
1.4.1.1. Aspetti orizzontali
Il lavoro di seguito riportato si concentra sulle principali criticità incontrate dal POR Calabria 2000-2006,
tralasciando la descrizione degli elementi positivi (che andranno ovviamente proseguiti e rafforzati), nella
convinzione che le problematiche incontrate rappresentino gli elementi su cui incidere al fine di favorire
l’attuazione e l’efficacia del programma 2007-2013.
Il POR 2000-2006 mostra diversi tipi di criticità: programmatica, implementativa e realizzativa (si vedano
anche il Rapporto Annuale di Esecuzione 2005 e l’aggiornamento del Rapporto di Valutazione
Intermedia). L’attuale periodo di programmazione pertanto è foriero di elementi che dovranno influenzare
positivamente l’impostazione strategica del POR 2007-2013.
In primo luogo, si riscontra che il disegno programmatico originario è stato in larga parte disatteso.
Il POR vigente, costituito da un valido disegno strategico, vasto, ben articolato e alquanto innovativo per
il contesto calabrese, non ha trovato adeguato riscontro sul piano implementativo. In particolare, le
principali criticità che sono state incontrate, in questo ambito, hanno riguardato:
- le difficoltà inerenti la promozione e lo sviluppo della programmazione/progettazione integrata a
livello territoriale e settoriale: fino all’inizio del 2005 risultava fortemente carente la
programmazione strategica settoriale e il livello di attuazione della programmazione/progettazione
integrata poteva essere definito di “pre-avvio”;
- la piena implementazione di un sistema di partenariato inter-istituzionale e con le parti sociali:
difficoltà di dialogo e di interscambio tra l’Amministrazione regionale e la gran parte dei partner
economico-sociali hanno, infatti, influenzato una buona parte del periodo attuativo del POR.
Tali criticità hanno pienamente caratterizzato l’attuazione del POR fino al 2004 e le soluzioni adottate
dall’Amministrazione dal 2005 in poi (avvio della quasi totalità della progettazione integrata, apertura di
un dialogo frequente ed ampio con il partenariato), pur avendo consentito numerose evoluzioni positive,
non sono però ovviamente state in grado di recuperare totalmente i ritardi e le problematicità accumulate.
Oltre che sul fronte della traduzione operativa dell’impostazione programmatica, la situazione del POR
Calabria risulta problematica anche dal punto di vista attuativo.
Dal punto di vista finanziario, seppure i dati rilevati al 31.12.2006 (vedi tabella sottostante) dimostrano un
avanzamento che può essere considerato solo leggermente in ritardo (al 31.12.2006 infatti è stato
garantito il pieno rispetto del vincolo del disimpegno automatico e il livello di avanzamento dei
pagamenti è pari circa al 64% del budget previsto per l’intero sessennio), l’evoluzione dei livelli di spesa
nel corso del periodo di programmazione non è stata del tutto semplice e lineare.
Stato di attuazione finanziaria degli Assi del POR 2000-2006, cofinanziati dal FESR al 31.12.2006.
Assi Costo Totale 2000-2006 Pagamenti al 31.12.2006
I - Risorse Naturali 870.914.000,00 514.912.168,37
II - Risorse Culturali 122.290.000,00 77.993.499,86
III - Risorse Umane 64.342.000,00 16.528.934,88
IV - Sistemi Locali di Sviluppo 622.750.000,00 416.402.412,42
V – Città 289.052.000,00 193.415.332,50
VI - Reti e Nodi di Servizio 508.252.000,00 368.255.136,11
VII - Assistenza Tecnica 39.884.000,00 22.471.302,35
Totale FESR 2.157.484.000,00 1.609.978.786,49
Fonte: RAE 2006
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Nel corso degli anni si è dimostrata una scarsa capacità di spesa che ha prodotto, di volta in volta, enormi
difficoltà nell’evitare il rischio di disimpegno automatico. Si è dovuto ricorrere frequentemente, così
come in molte altre realtà regionali, a strumenti di accelerazione della spesa: elevato utilizzo dei progetti
coerenti e riprogrammazioni finanziarie a favore delle misure che dimostravano maggiori capacità di
spesa. Ciò concorda con l’osservazione posta nell’ambito del paragrafo sulle lezioni generali di
discontinuità contenute nel QSN, secondo cui, per l’appunto, in questa fase di programmazione,
l’esigenza di raggiungere gli obiettivi intermedi ha distolto l’attenzione sul fine ultimo dei programmi,
ossia migliorare il benessere dei cittadini.
A riprova di ciò, la tabella sottostante riporta l’andamento delle principali variabili di rottura e di contesto
dalla quale si evince che, negli anni di attuazione del POR i cambiamenti del sistema calabrese sono stati
alquanto modesti, se non in alcuni casi negativi (es. tasso di partecipazione al mercato del lavoro)
Evoluzione del sistema calabrese negli anni del POR 2000-2006
Variabili di Rottura Indicatori 1999 2003 2004 2005
Capacità di esportare. Valore delle esportazioni di merci in %
del PIL. 0,9 1,1 1,1 1,0
Grado di apertura dei
mercati: importazioni.
Valore delle importazioni di merci in %
del PIL. 1,6 1,9 1,8 1,9
Grado di indipendenza
economica. Importazioni nette in % del PIL. 30,1 27,3 26,3 n.d.
Capacità di attrazione dei
consumi turistici.
Giornate di presenza (italiani e stranieri)
nel complesso degli esercizi ricettivi per
abitante.
3,1 3,6 3,8 3,9
Intensità di accumulazione
del capitale.
Investimenti fissi lordi in percentuale del
PIL. 25,3 21,1 22,1 n.d.
Capacità di attrazione di
investimenti esteri.
Investimenti diretti lordi dall'estero in
Italia su investimenti diretti netti in EU15
(o/oo).
0,0 0,0 0,1 0,0
Partecipazione della
popolazione al mercato del
lavoro.
Forze di lavoro in età 15-64 anni sul
totale della popolazione in età 15-64 anni
(%).
52,4 54,2 53,7 52,1
Capacità di offrire lavoro
regolare.
Unità di lavoro irregolari sul totale delle
unità di lavoro (%). 28,0 31,0 32,8 n.d.
Capacità di esportare
prodotti a elevata o
crescente produttività.
Quota % del valore delle esportazioni dei
prodotti ad elevata crescita della
domanda mondiale sul totale delle
esportazioni.
30,1 25,0 29,7 29,0
Capacità innovativa.
Spesa sostenuta per attività di ricerca e
sviluppo intra muros della Pubblica
Amministrazione, dell'Università e delle
imprese pubbliche e private in
percentuale del PIL.
0,3 0,4 0,4 n.d.
Capacità di sviluppo dei
servizi alle imprese.
Unità di lavoro nel settore delle "Attività
immobiliari e imprenditoriali" sul totale
delle unità di lavoro dei servizi
destinabili alla vendita (%).
11,9 13,4 13,9 n.d.
Capacità di sviluppo dei
servizi sociali.
Persone di 14 anni e più che hanno
partecipato a riunioni di volontariato, di
associazioni ecologiche, per i diritti
civili, per la pace o hanno svolto attività .
6,1 5,2 n.d. 6,9
Capacità di finanziamento.
Differenziale dei tassi attivi a breve
termine sui finanziamenti per cassa con il
Centro-Nord.
1,8 3,0 n.d. n.d.
Condizioni di legalità e
coesione sociale. Crimini violenti per 10.000 abitanti. 10,4 12,2 n.d. n.d.
Fonte Istat.
I principali fattori che hanno causato le modeste performances sopra richiamate, sono dovuti:
- in parte alla mancanza di una adeguata programmazione settoriale: ad esempio, la carente
pianificazione settoriale ha ritardato l’avvio di interventi e politiche di rilevanza regionale nel caso
dei trasporti (Misura 6.2 “Reti e sistemi regionali”). Una situazione analoga va rilevata per l’Asse V
“Città”;
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- in parte ad un deficit di capacità amministrativa/gestionale, come testimoniano, ad esempio, le
specifiche Misure di rafforzamento del sistema di gestione, intraprese, soprattutto recentemente,
dall’Amministrazione regionale a supporto dell’Autorità di Gestione e delle strutture dipartimentali,
dell’Autorità di Pagamento, dell’Organismo di controllo di secondo livello;
- in parte ai numerosissimi avvicendamenti che si sono registrati tra i soggetti incaricati di svolgere i
ruoli di Autorità di Gestione e di Responsabile di Misura.
Le difficoltà gestionali/organizzative dell’Amministrazione calabrese sono ulteriormente testimoniate,
infine, dalle risultanze delle missioni di controllo fatte (nel corso del 2005 e relative ai progetti finanziati
nel 2004) sia dalla Commissione Europea che dalla Corte dei Conti. Nelle loro note le principali
osservazioni hanno riguardato:
- la mancanza di controlli di primo livello per tutti i beneficiari/destinatari finali;
- piste di controllo non sufficientemente adeguate;
- l’inosservanza di alcune norme previste nei regolamenti comunitari;
- la scarsa qualità delle relazioni predisposte dall’Organismo di controllo di secondo livello.
Tali criticità risultano oggi tutte affrontate e sulla strada del pieno recupero sul piano delle procedure e dei
risultati.
Le difficoltà finora descritte trovano ulteriore conferma nel livello di esecuzione dei progetti.
Relativamente ad esso, si segnala il significativo ritardo registrato dal POR. Le tabelle sottostanti
mostrano infatti, il basso livello di avanzamento maturato fino ad ora: i progetti conclusi sono meno della
metà (39,2%) del totale dei progetti finanziati e i progetti coerenti costituiscono all’incirca il 15% dei
progetti finanziati. Inoltre, una quota piuttosto consistente di progetti (circa il 10%) rimane ancora da
avviare.
Numero di Progetti per Asse cofinanziati dal FESR - POR 2000-2006
Asse Da Avviare Avviati Totale
di cui
Conclusi
Coerenti *
Asse 1 Risorse Naturali 516 1962 2478 875 464
Asse 2 Risorse Culturali 116 323 439 85 87
Asse 3 Risorse Umane 272 281 553 125 0
Asse 4 Sistemi Locali 36 5980 6016 2651 348
Asse 5 Città 167 558 725 276 235
Asse 6 Reti e nodi di servizio 9 749 758 227 610
Asse 7 Assistenza Tecnica 3 503 506 260 25
Totale 1.119 10.356 11.475 4.499 1.769
* Compresa quota coerenti a copertura bilancio regionale - Fonte: Rendiconta Dati al 10.10.2007
Numero di Progetti attivati per tipologia di operazione (Fondo FESR - POR 2000-2006)
Numero Progetti Costo Progetti Impegni Progetti Spese certificate Progetti
Classe di operazione Titolarità
Regionale
Regia
Regionale
Titolarità
Regionale
Regia
Regionale
Titolarità
Regionale
Regia
Regionale
Titolarità
Regionale
Regia
Regionale
Opere Pubbliche. 172 2672 91.228.307 2.086.069.502 83.136.856 1.511.508.096 60.239.703 1.012.138.080
Acquisizione di beni
e servizi.
849 1084 229.869.818 162.667.550 204.897.679 90.832.504 153.789.326 68.585.277
Regimi di aiuto. 819 5879 302.072.787 296.846.995 217.235.438 226.645.104 128.887.507 157.294.924
Totali 1840 9635 623.170.911 2.545.584.047 505.269.973 1.828.985.704 342.916.536 1.238.018.282
Totale Generale 11475 3.168.754.958 2.334.255.677 1.580.934.818
Fonte: Rendiconta Dati al 10.10.2007
Passando dalle problematiche puramente attuative a quelle maggiormente attinenti gli aspetti di efficacia,
va sottolineato che, un disegno strategico valido ma rivelatosi alla luce dei fatti troppo ambizioso,
un’implementazione del programma non proprio fedele al disegno originario e la continua stringente
necessità di evitare il disimpegno automatico hanno fatto sì che spesso le performance realizzative non
siano risultate del tutto rispondenti agli obiettivi originari. Scarsa efficacia dei progetti realizzati rispetto
agli obiettivi previsti si riscontra, ad esempio: nel caso della Misura 6.3 “Società dell’informazione” per
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la mancata ricaduta sul territorio dei progetti finanziati; nel caso degli aiuti a favore delle PMI, dal
momento che si riscontra che la Calabria, ha principalmente adottato strumenti tradizionali e generalisti
che sono stati utilizzati prevalentemente da comparti produttivi tradizionali, poco evoluti e virtuosi e
pertanto non considerabili come potenzialmente capaci di creare un nuovo sviluppo dell’apparato
produttivo regionale come invece atteso sulla base delle finalità strategiche del POR; nel caso della
Misura 3.16 “Sistema regionale per la ricerca e l’innovazione” in quanto non si è riusciti a porre in essere
interventi per favorire l’incontro tra domanda e offerta di innovazione.
Sulla base di quanto fina ad ora argomentato si ritiene che, al di là delle specificità collegate alle singole
tipologie di interventi (che sono illustrate di seguito), il principale insegnamento che emerge
dall’esperienza 2000-2006 da tenere in considerazione nell’ambito del nuovo POR riguarda, da un lato la
necessità di rafforzamento della capacità organizzativa e gestionale dell’Amministrazione calabrese (la
quale tuttavia ha evidenziato palesi segni di miglioramento nel corso degli anni più recenti) e, dall’altro
l’importanza di avviare “progetti strategici” portati avanti da attori esperti, motivati e affidabili in grado
di fornire un impulso decisivo alla attuazione del POR 2007-2013.
Rispetto al primo punto è importante rilevare che andranno rafforzate e proseguite le azioni già intraprese
dal 2005 in poi, le quali stanno iniziando a manifestare i propri effetti positivi: oltre all’avvio della
progettazione integrata e al superamento delle difficoltà di dialogo con il partenariato istituzionale e
sociale sopra ricordati, si sottolineano anche i passi avanti fatti in tema di controlli di primo e di secondo
livello e di procedure di pagamento che sono stati ampiamente riconosciuti dai soggetti ministeriali e
comunitari.
In relazione al secondo punto (avvio di progetti strategici), la proposta della loro introduzione si basa
sulla seguente considerazione: adottare una politica di concentrazione delle risorse del POR su alcuni
Progetti Integrati di Sviluppo Regionale strategicamente rilevanti, consente, da un lato di rafforzare la
capacità gestionale della regione, dall’altro, di individuare nuclei propulsivi di sviluppo territoriale e
settoriale, in grado di impattare significativamente e positivamente sul territorio calabrese. Si tratta di
definire grandi progetti di sistema sostenuti dall’impegno regionale e condivisi dal Partenariato
economico e sociale (promuovendo, ad esempio, come suggerito anche nel QSN, un ruolo più importante
del mercato dei capitali) che investano diversi ambiti di intervento, come indicato nell’elenco seguente:
- Calabria e Nuove Generazioni.
- Rete Regionale dei Poli di Innovazione per la Competitività delle Imprese.
- Sviluppo delle Filiere Energetiche.
- Rete Regionale delle Case della Salute.
- Contrasto allo Spopolamento delle Aree Interne e Periferiche.
- Grandi Attrattori Culturali (Aree Archeologiche e Musei della Magna Grecia).
- Polo Logistico Internazionale di Gioia Tauro.
- Sistema Ferroviario Metropolitano Regionale.
- Sistema delle Aree Urbane Regionali.
- Programma Calabria Promozione.
- Legalità e Sicurezza in Calabria.
- Modernizzazione della Pubblica Amministrazione Regionale.
La definizione, la selezione e l’attuazione dei suddetti progetti richiederà un percorso intenso e ben
scandito nelle diverse fasi, come è stato dettagliatamente indicato nel Paragrafo 5.4.7 del presente
documento
1.4.1.2. Problematiche per Asse
Asse I – Risorse Naturali
L’attuazione degli interventi nel settore delle risorse naturali è stata caratterizzata da una dinamica della
spesa, per alcune misure, molto modesta che, in certi casi, ha imposto il ricorso, specialmente nella prima
fase di attuazione del programma, a progetti coerenti (afferenti soprattutto alla Misura 1.2 “Programmi di
Ambito Territoriale Ottimale”, alla Misura 1.4 “Sistemi Insediativi” e alla Misura 1.11 “Energie pulite e
reti energetiche”).
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Le cause principali che hanno influenzato le difficoltà attuative sono rappresentante:
- dalla mancata disponibilità, in sede di avvio del programma, dei pertinenti documenti programmatici
settoriali e/o attuativi che sono stati redatti, in gran parte, in una fase già avanzata del POR;
- dalle difficoltà di individuazione, in alcuni casi, dei soggetti operativi;
- dalle problematicità incontrate nel dialogo con il partenariato istituzionale che sono state solo
recentemente risolte.
Nel dettaglio, le principali problematicità verificatesi a livello di Misura nel corso degli anni e messe in
evidenza dal Valutatore, si possono riassumere nel modo seguente:
- Per la Misura 1.1 “Schemi Idrici” le difficoltà principali sono derivate dalla lentezza del processo per
la messa a regime della società mista pubblico-privato, la SORICAL S.p.A. (che è diventata
operativa solo alla fine del 2005), dovuta al drastico ridimensionamento dell’impegno sostanziale del
partner privato capofila (ENEL). Altresì si sono verificate problematiche legate all’approvazione del
piano degli investimenti quinquennali e della relativa tariffa;
- Per la Misura 1.2 “Programmi di Ambito Territoriale Ottimale” le principali difficoltà registrate sono
da ricondurre all’attività dell’Ufficio del Commissario Delegato per l’Emergenza Ambientale nel
territorio regionale che, non ha raggiunto gli obiettivi prefissati. Inoltre, si verificano consistenti
ritardi nella messa a regime delle strutture operative degli ATO e, nella scelta dei Soggetti Gestori
del Servizio Idrico Integrato nei cinque ATO calabresi.
I Piani d’Ambito risultano tutti definiti ed approvati entro il termine fissato del 31.12.2002. Per quanto
riguarda l’affidamento della gestione del Servizio Idrico Integrato la situazione è la seguente:
- ATO 1 Cosenza. La Conferenza dei Sindaci dell’ATO aveva scelto, inizialmente il modello della
società mista (ex art. 35 della Finanziaria 2002) ed aveva proceduto all’affidamento del Servizio
Idrico Integrato alla Cosenza Acque S.p.A. stabilendo contestualmente di individuare, attraverso
apposita procedura di evidenza pubblica, il partner privato di minoranza della medesima società.
Successivamente la Conferenza dei Sindaci dell’ATO ha modificato la scelta iniziale della forma di
gestione, decidendo di effettuare il servizio sempre tramite “Cosenza Acque”, ma modificandone lo
statuto per trasformarla in società “in house provider” di proprietà interamente pubblica degli Enti
locali ricadenti nei limiti territoriali dell’ATO .
- ATO 2 Catanzaro. La Conferenza dei Sindaci dell’ATO ha scelto come forma di gestione la
concessione a terzi (ex art. 20 della Legge 36/94). A seguito di due bandi di gara andati deserti, la
Conferenza dei Sindaci, nella seduta del 12.09.2006, ha deliberato per l’effettuazione della procedura
negoziata.
- ATO 3 Crotone. La Conferenza dei Sindaci dell’ATO, nella seduta del 07.12.2005, ha deliberato la
costituzione della Società Acque Krotonesi S.p.A. a capitale interamente pubblico per l'affidamento
alla stessa della gestione del Servizio Idrico Integrato. (“in house provider” ). L’Autorità d’Ambito
Territoriale Ottimale Calabria 3 Crotone e la “Società Acque Krotonesi S.p.A.”, hanno stipulato in
data 21 Marzo 2007 ai sensi del D. Lgs. 152/2006 la convenzione per l’affidamento del Servizio
Idrico Integrato.
- ATO 4 Vibo Valentia. La Conferenza dei Sindaci dell’ATO aveva scelto inizialmente, come
modalità di gestione del Servizio Idrico Integrato, la concessione a terzi (ex art. 20 della Legge
36/94). Nella seduta del 23.10.2006, la Conferenza dei Sindaci dell’ATO ha modificato la scelta
iniziale optando per la costituzione di una società in house (“in house provider”) con capitale
esclusivamente pubblico.
- ATO 5 Reggio Calabria. La Conferenza dei Sindaci dell’ATO ha scelto, come forma di gestione del
Servizio Idrico Integrato, la concessione a terzi (ex art. 20 della Legge 36/94). A seguito di quattro
bandi di gara andati deserti, la Conferenza dei Sindaci ha autorizzato la procedura negoziata che ha
portato alla selezione del Soggetto Gestore. La Convenzione di Gestione è stata approvata dalla
Conferenza dei Sindaci in data 15 dicembre 2005.. La Conferenza dei Sindaci nella seduta del
13.12.2006, ha deliberato l’affidamento del Servizio Idrico Integrato al Soggetto Gestore Acque
Reggine (società consortile) per un periodo di quattro anni.
L’esperienza acquisita ha reso evidenti alcune difficoltà per la piena attuazione nell’implementazione
della riforma del settore, legata soprattutto ai seguenti elementi :
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- alle esigenze di aggiornamento dei Piani d’Ambito, tutti approvati prima del 31.12.2002 e,
caratterizzati da forti elementi di criticità (con particolare riferimento alla : previsione dei volumi
fatturati; pianificazione degli interventi infrastrutturali da realizzare e alla quantificazione dei relativi
costi; dimensione e alla dinamica tariffaria; allocazione dei rischi);
- ai tempi tecnici con cui è conseguibile, anche laddove è affidato il servizio, la piena operatività dei
nuovi gestori;
- l’aver individuato una struttura sovrambito gestita da un soggetto terzo rispetto alle gestioni degli
ATO (la SORICAL) costituisce un elemento che può aver introdotto ulteriori elementi di incertezza
in un percorso già fortemente complesso.
Per la Misura 1.7 “Sistema di Gestione Integrato dei Rifiuti” le difficoltà sono principalmente da
ricondurre all’attività dell’Ufficio del Commissario Delegato per l’Emergenza Ambientale nel territorio
della regione Calabria, che non ha raggiunto gli obiettivi prefissati. Il sistema integrato regionale di
smaltimento dei rifiuti urbani ed assimilabili, sotto il profilo impiantistico, era inizialmente costituito da
nove impianti di selezione secco umido con produzione di Frazione Organica Stabilizzata (FOS) e
Combustibile Derivato da Rifiuti (CDR) e nove impianti di valorizzazione della Raccolta Differenziata,
sia per la frazione secca che umida e da due impianti di termovalorizzazione di CDR, dimensionati su
scala regionale, al fine di ottimizzare il rapporto costi/benefici e di minimizzare i costi di gestione. Gli
ostacoli frapposti dalle popolazioni locali al momento della realizzazione degli impianti del “Sistema
Calabria Nord”, in particolare riguardo alla realizzazione dell’impianto di termovalorizzazione ubicato
nel Comune di Bisignano, hanno indotto l’Ufficio del Commissario Delegato per l’Emergenza
Ambientale a sospendere la realizzazione dell’impianto di termovalorizzazione costituente il “Sistema
Calabria Nord” e ad approvare una perizia di variante del “Sistema Calabria Sud” che prevede, tra l’altro,
l’incremento della potenzialità del Termovalorizzatore di Gioia Tauro, attraverso la realizzazione di una
linea aggiuntiva, fino a soddisfare l’intero fabbisogno regionale. Ciò ha comportato oltre che notevoli
ritardi, la mancata realizzazione del “Sistema Calabria Nord”. Gli ATO provinciali non hanno ancora
dimostrato la loro piena operatività, quindi ad oggi il passaggio tra gestione straordinaria – dell’Ufficio
del Commissario – e gestione ordinaria da parte degli enti locali e dell’amministrazione provinciale
risulta essere abbastanza problematico. Va inoltre precisato che, la complessità strutturale nella
realizzazione dei progetti legati alla gestione dei rifiuti (derivanti principalmente dalla loro innovatività
tecnica e dalla loro “sensibilità” presso l’opinione pubblica) e la complessità nella loro gestione
amministrativa (regime di autorizzazione e di notifica, articolazione delle numerose competenze dei vari
livelli amministrativi), ha creato problemi di attuazione degli interventi previsti.
Per la Misura 1.8 “Siti inquinati ed aree ad elevato rischio ambientale” le difficoltà sono principalmente
da ricondurre all’attività dell’Ufficio del Commissario Delegato per l’Emergenza Ambientale nel
territorio della regione Calabria, che non ha raggiunto gli obiettivi prefissati. Manca il Piano di
caratterizzazione dei 40 siti cosiddetti ad alto rischio. Solo tre di essi allo stato risultano caratterizzati,
sebbene si stia procedendo all’affidamento dell’incarico per la caratterizzazione dei restanti 37 siti e per la
redazione del progetto preliminare e definitivo di messa in sicurezza e bonifica.
Le criticità attuative della Misura 1.9 (Azione 1.9.a) sono da ricondursi essenzialmente ai ritardi
accumulati nella presentazione da parte dell’ARPACAL del Piano di Azione e nella approvazione di
quest’ultimo da parte della Giunta regionale, avvenuta nel 2003. La situazione di blocco è dipeso da un
rapporto poco collaborativo e talora conflittuale tra ARPACAL e il Dipartimento dell’Ambiente, che,
però, da giugno 2005, è stato risolto positivamente..
Per quanto riguarda la Misura 1.10 “Rete Ecologica” non esistono particolari criticità relative
all’attuazione della misura. Si è registrato un certo ritardo rispetto all’attuazione degli interventi previsti
nei 23 PIT, in cui è stato suddiviso il territorio calabrese, per un importo totale pari al 36,5 % del costo
totale della misura.
Nel corso del 2006, le principali criticità, data la loro portata, sono rimaste, anche se va messo in evidenza
lo sforzo compiuto dalla Regione (AdG e Servizi competenti) nell’ambito delle tematiche acqua e rifiuti,
con la creazione (luglio 2006) di una Commissione di coordinamento, monitoraggio e valutazione degli
interventi di settore.
Asse II – Risorse Culturali
Le difficoltà attuative incontrate dall’Asse hanno richiesto, ai fini di conseguire i target di spesa,
l’utilizzo di una quota elevata di progetti coerenti. Questo ha condizionato gli effetti prodotti dalle
iniziative in ambito culturale in quanto ha provocato una scarsa concentrazione delle risorse: tanti
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progetti di piccole dimensioni che non sembrano in grado di modificare la realtà calabrese in maniera
significativa. Ad esempio, si osserva che la realizzazione dei cosiddetti itinerari è il risultato di
un’aggregazione ex-post di progetti singoli e indipendenti, non legati ad un disegno unitario. C’è stata,
quindi, una scarsa integrazione tra gli interventi dell’Asse e tra il settore culturale e gli altri Assi del POR,
tra cui ad esempio le iniziative dell’Asse IV “Sviluppo locale” relative alle politiche sul turismo (con le
quali gli interventi culturali evidenziano pochi elementi di integrazione)
Riguardo alle Misure, si sottolinea:
- l’ampio ricorso ai progetti coerenti per la Misura 2.1 “Interventi di conservazione e valorizzazione
del patrimonio culturale”, che condizionano pesantemente la capacità innovativa dell’Asse;
- lentezze nella riorganizzazione funzionale dei Dipartimenti regionali che hanno impattato, nel caso
della 2.2, sulle attività propedeutiche alla cantierabilità delle operazioni (generando ritardi) e sulla
integrazione con le altre Misure (alimentando la frammentazione).
- le lentezze della Misura 2.3 “Sviluppo delle iniziative imprenditoriali nel settore dei beni culturali” a
causa di una forte debolezza del settore privato, manifestata da un livello di risposta al bando di
selezione inferiore alle aspettative (difficoltà pertanto di attivazione dei privati sia dal punto di vista
quantitativo ma anche qualitativo). Il bando inoltre ha incontrato difficoltà nella fase di istruttoria
delle domande: l’approvazione della graduatoria infatti è avvenuta ad oltre un anno dall’emissione
del bando.
Asse III – Risorse Umane
- Misure 3.15 - Adeguamento delle infrastrutture e delle tecnologie del sistema scolastico
- Misura 3.16 - Sistema regionale per la ricerca e l’innovazione”
Le principali criticità delle politiche a sostegno della ricerca e dell’innovazione asseriscono soprattutto
alla scarsa capacità di attivare un circolo virtuoso tra domanda e offerta di innovazione. Le risorse, infatti,
sono state attribuite principalmente in maniera poco selettiva, a progetti singoli provenienti o dal lato
della domanda (imprese) o da quello dell’offerta (università e centri di ricerca), senza un interscambio tra
i due mondi (quello degli utilizzatori della ricerca e quello dei suoi produttori).
In questo ambito vanno ricordate, in particolar modo, le difficoltà attuative della Misura 3.16 “Sistema
regionale per la ricerca e l’innovazione” la cui attuazione, per l’appunto, ha avuto una forte accelerazione
solo a partire dal 2004. A tal proposito tuttavia si deve riconoscere che ciò è dipeso principalmente dal
finanziamento di progetti di ricerca presentati da imprese e da laboratori di ricerca. Sono restate pertanto
inattuate le ‘azioni di sistema’, ossia le reti basate sull’interazione tra domanda e offerta di innovazione.
La situazione comunque appare migliorare nell’ultimo periodo con l’avvio dei 2 Distretti tecnologici
previsti nell’APQ ‘Ricerca’ e grazie al consolidamento della Consulta Regionale per la Ricerca e
l’Innovazione
Con riferimento sempre a questa Misura, poi si pongono in evidenza alcune criticità circa i suoi potenziali
impatti, poiché c’è stata una mancata concentrazione delle risorse su aree tematiche prioritarie in
relazione alle possibili ricadute sulla capacità competitiva del sistema produttivo regionale. Ad esempio si
sottolinea la scarsa concentrazione di risorse in riferimento a progetti mirati a favorire la penetrazione sui
mercati extra-regionali.
Asse IV - Sviluppo Locale
Nell’ambito dell’Asse IV “Sviluppo locale – FESR” si ritrovano le politiche di agevolazione per le
imprese e le politiche per il turismo.
Riguardo al primo tema si sottolinea che la principale criticità del POR, rilevata sui progetti conclusi al
31.12.2004, risale alla sua scarsa capacità di attivare interventi in grado di raggiungere gli obiettivi di
valorizzazione e qualificazione del sistema produttivo regionale. La regione in questo ciclo di
programmazione e contrariamente al disegno programmatico originario, ha puntato principalmente
sull’utilizzo di forme di agevolazione tradizionali, conosciute dagli operatori e con procedure consolidate.
Si è però trattato di interventi generalisti che hanno favorito soprattutto settori tradizionali (come
l’edilizia) a basso contenuto tecnologico e con scarsa potenzialità di crescita soprattutto se riferiti ai
mercati internazionali
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Di contro non sono state avviate, almeno in una prima fase, le azioni relative ai progetti innovativi quali i
PIA e inoltre si sono riscontrati problemi inerenti l’ammissibilità e la regolarità delle spese sostenute
relative ai progetti conclusi.
Nel corso del 2006 sono state concluse tutte le operazioni di controllo in loco sull’intero insieme delle
operazioni rendicontate a valere sullo strumento di agevolazione Legge 1329 regionalizzata. D’altra parte
in merito ai PIA la Giunta regionale, insieme ad altre regioni meridionali, si è determinata per il
cofinanziamento regionale del secondo bando PIA Innovazione del PON “Sviluppo imprenditoriale
locale”. Il cofinanziamento sarà in favore delle attività di industrializzazione (congiuntamente alle
agevolazioni concesse dallo Stato per le attività di sviluppo precompetitivo) delle imprese operanti nel
territorio regionale, le cui attività per carenza di risorse non potevano, seppur valutate positivamente,
essere ammesse a finanziamento.
Nel mese di luglio sono stati indetti i bandi per la selezione di imprese beneficiare di aiuti a valere delle
Azioni previste dal Programma e non ancora attuate. Le risorse messe a bando, in modalità appieno
coerenti con le finalità previste, attengono le Azioni a sostegno dei settori del commercio (4.1.c) e servizi
alle imprese (4.1.d) per la Misura 4.1, e le Azioni per il rafforzamento dei sistemi produttivi locali e delle
filiere produttive per interventi promossi dai PIT (4.1.b) e per i consorzi export (4.2.d) per la Misura 4.2.
Anche in riferimento al settore turismo, si riscontra una scarsa capacità di concentrazione delle risorse
verso progetti di un certo rilievo rispetto al contesto calabrese, attinenti ad un disegno strategico unitario
volto a valorizzare le eccellenze del territorio. In particolare, è stata finanziata la nuova ricettività o la
riqualificazione di ricettività senza però seguire uno schema che tenga presente le necessità, i bisogni di
aggregazioni territoriali omogenee. In campo di promozione turistica, infine si sono realizzate iniziative
non integrate né con attività più strettamente attinenti al comparto turistico (Misura 4.4 “Reti e sistemi
locali di offerta turistica”) né con gli altri Assi (beni culturali).
Asse V – Città
L’Asse V “Città” si caratterizza per la forte presenza di progetti coerenti. Ciò dimostra una difficoltà ad
attivare i Comuni ed intercettare investimenti privati e quindi una disattesa della iniziale strategia del
POR che promuoveva l’opportunità di costruire politiche urbane favorendo l’emergere delle
intenzionalità delle istituzioni locali e promuovendone la mobilitazione e la responsabilizzazione. Il
recente avvio dei PSU, rappresenta una iniziale apertura di dialogo interistituzionale volto anche a sanare
le difficoltà passate. Attualmente l’Amministrazione sta operando per superare le difficoltà che si
incontrano nella attuazione dei PSU dovute sia a una carente capacità progettuale dei singoli beneficiari,
sia al condizionamento determinato dai cambiamenti politici delle amministrazioni locali di riferimento.
Asse VI – Reti e Nodi di Servizio
Trasporti
Le criticità nell’attuazione delle Misure inerenti al settore delle infrastrutture, la 6.1 e la 6.2, sono state
inizialmente ascrivibili alla mancanza, nel primo periodo di programmazione, di un piano strategico
regionale di settore, coerente con il Piano Generale dei Trasporti e della Logistica. Nelle more di un
aggiornamento ed adeguamento del Piano Regionale dei Trasporti, è stato pertanto possibile finanziare
interventi a titolo di componenti ‘invarianti’ inseriti nell’APQ ‘Trasporti’.
Queste difficoltà di programmazione hanno portato pertanto alla promozione di interventi infrastrutturali
che non sempre rispondevano ai “bisogni più urgenti “ del territorio ed esprimevano piena coerenza con
le priorità strategiche del POR.
Sembra, a tal proposito, opportuno porre in evidenza che con la Misura 6.1 “Reti e sistemi di
collegamento esterno” sono stati finanziati porti turistici e con la 6.2 alcuni interventi di miglioramento
della sicurezza stradale, lasciando pertanto invariate le dotazioni ferroviaria e autostradale che
costituiscono 2 importanti necessità sul piano dell’accessibilità in Calabria.
Società dell’informazione
La Misura, anche in virtù della sua natura innovativa, ha presentato complessità nella gestione
amministrativa e tecnica e problemi derivanti dalla scarsa consapevolezza degli organi di governo sul
ruolo della Società dell’Informazione. In realtà, questo secondo aspetto include il primo nella misura in
cui l’organo politico non ha ritenuto, benché sollecitato, che fosse necessario potenziare la struttura
tecnico-amministrativa.
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Conseguentemente, la Misura è stata interpretata come un tradizionale strumento finanziario a sostengo
degli investimenti in informatizzazione di soggetti pubblici e privati. In sostanza, nonostante l’esistenza di
un opportuno strumento di policy, quale è il “Piano Strategico e d’Azione per lo Sviluppo della Società
dell’informazione in Calabria”, approvato già nel 1999 e aggiornato nel 2005, il percorso attuativo,
piuttosto che su un approccio finalizzato al raggiungimento dagli obiettivi della Misura, è stato guidato da
fattori esterni alla strategia regionale ed essenzialmente collegati ad occasionali input provenienti dal
territorio. Ciò è stato anche reso possibile dalla mancata attivazione delle procedure previste in termini di
governance ed, in particolare, dall’azzeramento della Consulta per la Società dell’Informazione che, pur
esistendo sulla carta, è stata convocata due, tre volte in tutto in sei anni e, peraltro, su tematiche molto
specifiche e di scarsa importanza strategica. A ciò bisogna aggiungere che la debolezza della struttura
amministrativa regionale in questo settore ha aggravato la situazione. Infatti, una quota significativa dei
bandi pubblicati nell’ambito della Misura ha avuto problemi di varia natura (con conseguenti ritardi,
paralisi, e in molti casi annullamento dei bandi stessi).
1.4.2. Conclusioni e aggiornamenti della valutazione intermedia
Il Rapporto di Aggiornamento della Valutazione Intermedia poneva in evidenza, concordemente con
quanto riportato nel paragrafo precedente, le difficoltà di attuazione sia finanziarie che fisiche del POR
2000 – 2006: gli sforzi intensi per evitare il disimpegno automatico, il ricorso ai progetti compatibili,
l’esiguo numero di progetti conclusi.
Pertanto sulla base di questi elementi e tenendo in considerazione quanto riportato nel paragrafo
precedente sarà facilmente comprensibile come i maggiori suggerimenti del valutatore siano stati legati
principalmente al rafforzamento della macchina amministrativa al fine di renderla capace di porre in
essere tutti quegli interventi che avrebbero permesso di dare piena realizzazione al disegno strategico del
POR, di cui, il gruppo di valutazione, nelle ripetute analisi svolte a questo riguardo, ha sempre ribadito la
validità rispetto ai fabbisogni del contesto calabrese.
In particolare nell’ultimo rapporto di valutazione si sottolineava:
- a livello generale:
- l’importanza di attuare una programmazione integrata e partecipata (intesa sia come
cooperazione tra istituzioni che con le parti sociali) così come previsto negli obiettivi del POR,
sviluppando all’interno dell’amministrazione, una capacità di indirizzo, sostegno e
coordinamento;
- la necessità di rafforzare le attività di presidio e sostegno delle attività progettuali degli enti
locali;
- a livello di interventi finanziabili con le risorse FESR:
- la necessità di interventi volti a rafforzare la capacità gestionale per quanto riguarda le acque e i
rifiuti al fine ridurre le carenze strutturali in termini di competenze e di definizioni dei ruoli e
delle funzioni dei diversi soggetti coinvolti; passare ad una gestione ordinaria e non più di
emergenza;
- l’importanza di una maggiore integrazione tra gli interventi rivolti ad esempio alle risorse
culturali e di valorizzazione dei centri storici e quelli di promozione turistica, di fruizione del
territorio (trasporti e accessibilità oltre che ricettività turistica) o tra gli interventi di
valorizzazione del patrimonio naturalistico e interventi di sviluppo urbano compatibile;
- l’importanza di una maggiore concentrazione delle risorse a favore di progetti qualitativamente
rilevanti, soprattutto in riferimento all’incremento della competitività del sistema produttivo;
- la necessità di concentrare le risorse dal punto di vista infrastrutturale su interventi di
adeguamento e miglioramento delle reti esistenti e di potenziamento dei servizi;
- il completamento del quadro programmatico per la società dell’informazione in particolare in
riferimento alla pianificazione attuativa e l’importanza di diffondere le ICT nelle imprese,
potenziando la domanda.
Ciò che si sostiene pertanto è di identificare alcune priorità volte a dotare la Regione di infrastrutture sia
fisiche che intangibili per lo sviluppo, anche attraverso una concentrazione selettiva delle risorse secondo
una logica di integrazione, puntando sul rafforzamento dei settori potenzialmente virtuosi dell’economica
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regionale e sulla dotazione dei servizi essenziali (si veda a tal proposito anche quanto riportato nel QSN
in termini di lezioni generali di discontinuità).
Suggerimenti, quelli appena elencati, che l’Amministrazione regionale sembra avere nella maggior parte
dei casi accolto tanto che (come dimostrano anche le pagine seguenti – paragrafo 3.2.1.2) pone come
assunto della nuova programmazione la necessità di apportare correttivi alla scarsa capacità
amministrativa dimostrata in passato attraverso:
- la ridefinizione e l’ampliamento del coinvolgimento di Istituzioni locali, Imprese, Lavoratori,
Università, Parti Economiche e Sociali all’attuazione delle politiche del futuro programma;
- la ristrutturazione del settore pubblico e del Istituzioni per migliorare il presidio del programma
(logiche di spesa, monitoraggio e controllo).
Inoltre tra gli obiettivi ambiziosi del periodo di programmazione 2007 – 2013, c’è quello di adottare
(anche questo come suggerito) una politica maggiormente selettiva che segua la logica della
concentrazione delle risorse in favore di progetti qualitativamente rilevanti attraverso:
- la definizione di criteri di selezione impostati sulla ricerca dell’efficacia e dell’efficienza e della
qualità progettuale;
- un sistema di monitoraggio e controllo che presidi non solo gli aspetti procedurali e finanziari, ma
anche gli effetti prodotti dagli interventi realizzati.
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2. VALUTAZIONI PROPEDEUTICHE ALLA STRATEGIA E CONTRIBUTO
DEL PARTENARIATO
2.1. Principali risultati della valutazione ex-ante e conseguenti
azioni intraprese
La valutazione ex-ante del POR FESR, coerentemente con le indicazioni comunitarie e nazionali42, si è
esplicata nello svolgimento di due attività principali.
Con il primo tipo, il Valutatore Indipendente (VI) ha messo a disposizione del programmatore regionale
“il proprio punto di vista” in merito alle varie questioni che sono state affrontate durante la fase di
costruzione del Programma. I contributi del VI sono stati forniti sia mediante colloqui (de visu e
telefonici, partecipazione agli incontri partenariali e incontri con i soggetti rappresentanti degli interessi
economico-sociali) che, principalmente, attraverso la redazione di rapporti inerenti le varie questioni. Gli
interventi del VI si sono concentrati:
- nella formulazione di suggerimenti inerenti l’analisi di contesto e SWOT;
- nella individuazione delle indicazioni volte a favorire la coerenza dell’articolazione strategica
(obiettivi generali, obiettivi specifici, obiettivi operativi e linee di intervento) rispetto ai principali
bisogni del territorio e in termini di legami nell’articolazione interna;
- nella messa a punto di integrazioni agli indicatori che sono stati sottoposti all’attenzione del VI;
- nella segnalazione di alcuni elementi che avrebbero potuto aumentare la capacità del Programma di
dialogare con i riferimenti programmatici esterni ad esso (Orientamenti Strategici Comunitari,
Strategia di Lisbona, QSN, POR FSE, PSR).
In linea generale è possibile affermare che il punto di vista del valutatore è stato sempre tenuto in
considerazione e che la maggior parte dei suggerimenti formulati è stata recepita.
Rimanendo nell’ambito del primo tipo di attività, va segnalato inoltre che il Gruppo di valutazione ha
fornito il proprio contributo all’attività di quantificazione e stima del sistema di indicatori del POR.
La seconda attività è consistita nella redazione del Rapporto di Valutazione Ex-Ante allegato al POR il
quale, coerentemente con le indicazioni metodologiche vigenti per il periodo 2007-2013, è volto:
- a fornire una lettura semplificata del Programma;
- a delineare le principali caratteristiche socio-economiche del territorio calabrese rispetto alle
tematiche affrontate dal POR Calabria FESR 2007 - 2013;
- a valutare la capacità dell’articolazione strategica del Programma di rispondere ai principali bisogni
del territorio (rilevanza);
- a verificare la solidità dell’impalcatura programmatica (coerenza interna);
- ad apprezzare (coerenza esterna) l’attitudine del Programma a fornire un contributo positivo alle
priorità comunitarie (OSC e Strategia di Lisbona), nazionali (QSN) e regionali (POR FSE e PSR)
nonché a rispettare il principio delle Pari Opportunità e della sostenibilità ambientale (indicazioni
contenute nella VAS);
- a valutare la validità del sistema degli indicatori e l’affidabilità delle stime effettuate;
- ad analizzare la correttezza del modello attuativo previsto dal Programma;
- ad individuare i principali elementi attinenti gli aspetti che rientrano nell’ambito del Valore Aggiunto
Comunitario.
42 “The New Programmino Period, 2007-2013: Indicative guidelines on evaluation method: ex-ante avaluation (Working document
N. 1 – agosto 2006”; “The new programmino period, 2007-2013: Indicative guidelines on evaluation method: Monitoring and
evaluation indicators”; “Indicazione per la valutazione ex-ante dei programmi della politica regionale 2007-2013 (UVAL, aprile
e novembre 2006).
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Di seguito vengono riportati sinteticamente i principali elementi contenuti nel Rapporto di Valutazione
Ex-Ante. Tuttavia, prima di passare all’illustrazione dei principali risultati ottenuti, si ritiene utile
ricordare che i giudizi espressi dal gruppo di valutazione in merito ai vari argomenti trattati si sono
differenziati nel corso del tempo: in particolare, è utile far notare che, mentre nel rapporto sono contenuti
gli esiti che si riferiscono al Programma nella sua versione notificata alla Commissione Europea, durante
le fasi della sua costruzione, il VI ha segnalato diversi ordini di problematicità (principalmente relativi al
livello di coerenza interna del POR) che sono state in quasi tutti i casi risolte con le successive
elaborazioni del Programma.
L’analisi di contesto del POR Calabria FESR 2007 - 2013, in generale, fornisce un bagaglio informativo e
linee di interpretazione adeguati a fornire il giusto supporto all’individuazione dell’impalcatura strategica
del Programma. La trasposizione dell’analisi contestuale in termini di analisi SWOT mette in evidenza le
specificità principali a cui il Programma è opportuno si diriga. Una lettura estremamente sintetica delle
caratteristiche socio-economiche calabresi induce ad affermare che il quadro socio-economico regionale,
che recentemente ha comunque dimostrato una capacità di crescita superiore alle altre ripartizioni
geografiche nazionali, si caratterizza per notevoli elementi di fragilità:
- PIL pro-capite inferiore alla media italiana e del Mezzogiorno;
- bassa partecipazione, se rapportata al peso della popolazione, al prodotto nazionale e del
Mezzogiorno;
- elevato grado di dipendenza da risorse esterne, bassa capacità di esportare;
- bassa produttività del lavoro che risulta tanto più preoccupante se si considera l’elevata quota di
investimenti sul PIL;
- forte debolezza del tessuto produttivo.
Le problematicità che caratterizzano lo scenario globale sono dovute ad una serie di cause tra le quali, un
ruolo non secondario viene svolto dalla qualità degli investimenti e dalle criticità che caratterizzano i
settori di intervento del Programma. Rispetto a questo ultimo punto, rimandando al Capitolo 2 della
VEXA e al Capitolo 1 del POR Calabria FESR 2007 – 2013 per una trattazione più articolata, è possibile
ricordare: la bassa spesa in attività di ricerca e innovazione del settore privato, le difficoltà di accesso al
credito da parte delle PMI, la bassa diffusione della banda larga nelle famiglie e nelle piccole imprese, le
elevate perdite nelle reti di adduzione e di distribuzione della risorsa idrica, la inadeguatezza degli
impianti di depurazione, la bassa percentuale di rifiuti urbani oggetto di raccolta differenziata, l’elevato
rischio di frane, l’elevata quota di famiglie che vivono sotto la soglia di povertà, la bassa percentuale di
bambini tra zero e tre anni che usufruisce del servizio di asilo nido, l’elevato indice di criminalità
organizzata in alcune aree, lo scarso livello di valorizzazione delle risorse naturali e culturali, l’elevata
stagionalità delle presenze turistiche, la scarsa funzionalità, in alcuni tratti, del sistema stradale, il basso
livello di servizio di mobilità ferroviaria, la scarsa offerta di servizi di trasporto pubblico nelle aree
urbane, il basso livello quali-quantitativo di infrastrutture materiali e immateriali e di servizi alle imprese,
lo scarso peso dell’industria manifatturiera, il basso livello di concentrazione e strutturazione di attività e
funzioni di qualità nelle città, il degrado della qualità urbana dovuta all’espansione incontrollata degli
insediamenti e al progressivo abbandono dei centri minore, l’abbandono e degrado materiale di molti
centri storici, il basso livello di governance delle politiche locali.
La valutazione della correttezza dell’impalcatura strategica del Programma (obiettivo generale, obiettivi
specifici, obiettivi operativi e linee di attività) in termini di capacità di rispondere ai bisogni del territorio
(rilevanza), ha condotto, a livello complessivo, a risultati soddisfacenti. A testimonianza del giudizio
appena formulato si riportano i seguenti esempi. L’Asse II , per la parte “idrica” è correttamente volto a
potenziare il sistema di gestione del servizio idrico integrato (Sovrambito e ATO privilegiando queste
ultime) le cui carenze (indicate sopra) vengono evidenziate dall’analisi SWOT. Ugualmente l’Asse IV,
con i primi due Obiettivi Specifici, si dirige a potenziare un punto di forza regionale (rappresentato dalla
elevata dotazione di risorse naturali e biodiversità) tramite gli interventi di tutela e valorizzazione della
Rete Ecologica e a contenere un punto di debolezza relativo alla scarsa tutela e valorizzazione del
patrimonio culturale (a cui si aggiunge la mancanza di un piano organico di azione) mediante la
promozione delle attività volte alla valorizzazione del patrimonio culturale anche attraverso forme
innovative dirette al coinvolgimento di giovani. Infine l’Asse VI, in relazione all’orientamento volto a
migliorare le condizioni di contesto e la competitività dei sistemi produttivi, prevede la realizzazione di
interventi (infrastrutture, materiali e immateriali, di sostegno all’internazionalizzazione e all’accesso al
credito) che trovano diretta e chiara motivazione nelle risultanze emerse dall’analisi di contesto (difficoltà
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di accesso al credito, basso livello di apertura internazionale, debolezza e frammentazione del sistema
produttivo).
La valutazione del livello di coerenza interna degli Assi del Programma (la logica di fondo con il quale è
stato disegnato l’Asse, il livello di integrazione tra gli Obiettivi Specifici e con gli altri Obiettivi Generali,
i rischi connessi alla attuazione delle varie tipologie di intervento) ha messo in evidenza i seguenti
elementi principali:
- L’Asse I risulta declinato in modo soddisfacente in quanto ha adottato una filosofia di fondo mirata
ad intervenire nei nodi salienti della filiera della conoscenza (offerta e domanda di ricerca e società
dell’informazione) e prevede elevati livelli di integrazione sia interni all’Asse che in relazione agli
altri obiettivi generali. L’Asse, inoltre, è volto a colmare evidenti fallimenti del mercato (ricerca e
SI). In futuro, al fine di contenere i rischi di insuccesso collegati all’Asse (ascrivibili in parte alla
natura stessa degli interventi e in parte alle caratteristiche del caso calabrese) tra le altre tipologie di
azioni da mettere in campo, va segnalata quella diretta all’organizzazione di una forte regia regionale
in grado di tenere le fila della policy. In particolare andrà posta attenzione su un aspetto ritenuto
cruciale dal VI: individuazione dei soggetti responsabili dell’interlocuzione con le imprese ai fini del
trasferimento tecnologico in quanto soggetti fondamentali sia per la qualificazione in un’ottica
produttiva dell’offerta di ricerca che, per l’attivazione della domanda da parte delle imprese.
- L’Asse II si rivolge alle tematiche dell’energia e si pone lo scopo di migliorare l’uso dell’energia
attraverso il rafforzamento delle attività e/o dei servizi ad essi afferenti. L’obiettivo prioritario è
infatti quello di sostenere l’attivazione di filiere produttive rivolte all’attivazione di filiere
energetiche, all’aumento della quota di energia prodotta da fonti rinnovabili e al risparmio energetico.
Tale finalità risulta coerente con gli accordi ambientali internazionali e con le priorità comunitarie. In
futuro, al fine di garantire la corretta attuazione di quanto previsto dall’Asse sarà di fondamentale
importanza che venga adeguata, in tempi rapidi la pianificazione di settore (Piano Energetico) e
aggiornata la legislazione di settore in coerenza con la normativa nazionale e comunitarie e in
funzione delle specificità locali. L’Asse presenta elementi di integrazione sia con l’Asse III (per le
sue finalità ambientali) che con l’Asse I (per l’ottica assunta a favore della ricerca scientifica e
tecnologica nel campo dell’eco-innovazione e dell’efficienza energetica).
- L’Asse III mette in campo una ampia serie di strumenti diversificati con lo scopo di migliorare
complessivamente lo stato dell’ambiente (che per definizione rientra nella sfera di intervento
pubblico). Tra gli aspetti su cui l’Asse intende intervenire non è rinvenibile quello della qualità
dell’aria in quanto, come viene evidenziato dall’analisi di contesto, la principale fonte di
inquinamento deriva dai trasporti. Conseguentemente tale problematica viene affrontata attraverso
l’Asse VI che prevede un apposito Obiettivo Operativo (Potenziare i Sistemi di Mobilità Sostenibile
e di Logistica delle Merci nelle Aree Urbane) volto anche a favorire la diminuzione
dell’inquinamento derivante dal traffico delle aree urbane. L’articolazione programmatica dell’Asse
III è complessa e verticalmente integrata a livello di singolo Obiettivo Specifico, mentre i vari
Obiettivi Specifici tra loro, dirigendosi verso aspetti differenti, presentano legami meno diretti anche
se tutti continuamente mirano alla tutela delle risorse ambientali. Le probabilità di insuccesso
collegate all’Asse potranno essere contenute attraverso:
- un forte impulso al completamento delle pianificazioni di settore previste per l’Asse in alcuni
comparti;
- la promozione di un approccio partenariale dei soggetti a valle della Regione che saranno
interessati dall’attuazione del POR Calabria FESR 2007 – 2013;
- la previsione, sin dalla fase di programmazione, dell’attuazione modulare di vari blocchi di
intervento, raggruppati per “fasi di attuazione”;
- il monitoraggio progressivo della verifica dei risultati parziali delle varie “fasi di attuazione” al
fine, eventualmente, di rimodulare le caratteristiche attuative degli interventi in funzione della
massimizzazione dell’efficacia del successivo periodo di attuazione a partire dallo stato a cui si è
effettivamente arrivati.
Si segnala l’importanza di sorvegliare con attenzione gli avanzamenti degli interventi destinati al
settore idrico e a quello dei rifiuti i quali contribuiscono al conseguimento della premialità prevista
dal FAS.
- In riferimento all’Asse IV, la cui giustificazione in un’ottica pubblica è rappresentata dal fatto che la
governance dell’istruzione, la sicurezza, i sistemi sanitari e sociali costituiscono aspetti a forte
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esternalità che quindi vanno ad incidere sui livelli di benessere collettivo, va sottolineato che esso è
volto a migliorare la vivibilità del territorio al fine di facilitare lo sviluppo economico regionale e di
aumentarne le potenzialità competitive. La logica di fondo è condivisibile (in quanto mirata a
sostenere le varie tipologie di fasce deboli e a diminuire il livello di criminalità) e il livello di
integrazione sia interno (ovvero tra i due obiettivi specifici e operativi), che rispetto agli altri Assi è
elevato. Rispetto a questo ultimo punto si segnala l’esistenza di sinergie potenziali con gli Assi I e
VII per il favore accordato alla sicurezza delle imprese. Infine, l’Asse è particolarmente avocato a
favorire il rispetto del Principio delle Pari Opportunità. I principali rischi a cui in futuro sarà esposto
l’Asse potranno essere limitati:
- prestando una particolare attenzione ai tempi realizzativi dei Piani di Zona (propedeutici alla
attuazione degli interventi in campo sociale);
- favorendo il raccordo tra gli interventi previsti dal POR Calabria FESR 2007 - 2013 in relazione
alla sanità e sistema sanitario regionale in relazione alla sperimentazione delle Case della Salute;
- effettuando una attività capillare di informazione circa gli interventi promossi dall’Asse per
aumentare il grado di adesione dei potenziali beneficiari.
Infine, gli avanzamenti attuativi dell’Asse andranno monitorati con particolare cura in quanto, per la
parte volta a sostenere la famiglia nella cura degli anziani, dei diversamente abili e dei minori,
concorrono, seppur indirettamente, al conseguimento della premialità prevista dal FAS in questo
campo.
- L’articolazione degli Obiettivi Specifici prevista dall’Asse V è condivisibile sia per l’ottica
sostenibile che assume che per il suo forte orientamento a favore di beni pubblici (naturali e
culturali). La valutazione della declinazione degli Obiettivi Specifici va giudicata positivamente sia
per il livello di integrazione tra gli Obiettivi Specifici (le risorse naturali, culturali e la promozione
turistica rappresentano gli anelli fondamentali nell’ambito delle politiche volte a favorire lo sviluppo
sostenibile) che per i legami con gli altri Assi. In relazione a questo ultimo elemento si sottolinea
infatti che l’Asse V prevede forti elementi di integrazione:
- con l’Asse III (grazie alla completamento della valorizzazione delle risorse naturali avviato con
l’Asse III);
- con l’Asse VI grazie alla previsione nell’Asse VI di modalità di trasporto turistico sostenibile;
- con l’Asse VIII per la comune attenzione allo sviluppo turistico (anche se con differenti
concentrazioni territoriali).
In futuro, gli aspetti principali su cui andrà concentrata l’attenzione per favorire le performances
attuative dell’Asse sono rappresentati:
- dalla necessità di governance che l’Asse necessariamente richiede sia per l’importanza di
assicurare avanzamenti il più possibile paralleli per i tre blocchi degli Assi, sia per le esigenze di
risolvere le eventuali criticità che dovessero derivare dalla progettazione integrata;
- dall’importanza di assicurare una efficace, e capillare attività di informazione degli interventi
promossi dall’Asse;
- dalla crucialità di concertare, nel caso di recupero di beni culturali privati, le modalità attuativa
con i proprietari del patrimonio culturale che hanno rappresentato una delle principali criticità
del periodo 2000-2006 (insieme alla scarsa organicità degli interventi promossi in campo
culturale).
- L’Asse VI presenta un’articolazione programmatica che può essere giudicata positivamente per la
filosofia globale che esso assume. Infatti affronta il problema dell’accessibilità nel suo complesso per
favorire i collegamenti tra la Calabria e il resto d’Europa, la mobilità urbana (di merci e persone) e la
connessione delle aree urbane e produttive ai principali nodi di trasporto. In termini di modalità di
trasporto supportate va sottolineata una significativa attenzione alle forme di trasporto pulito
(soprattutto in relazione alle aree urbane). L’Asse risulta inoltre adeguatamente connesso con altri
obiettivi generali del POR Calabria FESR 2007 - 2013, tra i quali va menzionato quello previsto
dall’Asse II. Verso questo Asse, infatti, è probabile che gli interventi volti a potenziare forme di
trasporto urbano compatibili producano effetti degni di nota in termini di diminuzione
dell’inquinamento derivante da trasporti. In futuro l’Asse è probabile sia interessato da criticità
derivanti, oltre che dalla natura stessa degli interventi e dalla numerosità dei soggetti coinvolti, dalle
naturali complessità insite nella definizione puntuale delle precise caratteristiche (e delle relative fasi
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temporali esecutive) delle opere interconnesse e finanziate in ambiti diversi (ad esempio PON Reti e
Collegamenti per la Mobilità). Si segnala inoltre che sarà importante implementare le lezioni
derivanti dalle passate esperienze le quali richiamano l’attenzione sull’importanza di assicurare un
adeguato livello di governance all’Asse la cui carenza, nella gran parte del periodo di
programmazione 2000-2006, sembra essere stata una delle cause principali che hanno determinato in
finanziamento di interventi non sempre prioritari rispetto ai fabbisogni evidenziati dal territorio.
- In relazione all’Asse VII la logica di fondo adottata è condivisibile in quanto supportata dalle
evidenze del contesto e perché contempla in modo esaustivo gli aspetti fondamentali per
l’innalzamento della competitività del sistema produttivo (considerando, ovviamente, che le
tematiche legate alla ricerca e alla SI vengono prevalentemente affrontate nell’ambito dell’Asse I).
L’Asse mostra un elevato livello di integrazione sia tra le proprie finalità che in relazione agli altri
Assi. In futuro, i fattori di incertezza collegati all’Asse (efficacia delle attività di animazione ed entità
della risposta da parte dei potenziali utilizzatori) potranno essere contenuti selezionando con estrema
cura i soggetti che saranno responsabili delle attività di informazione, assistenza tecnica e
promozione internazionale ed effettuando una attività di informazione capillare presso i soggetti
beneficiari. Sarà, inoltre, importante sorvegliare affinché vengano superate le criticità incontrate nel
corso del 2000-2006, rappresentate dal fatto che è stata eccessivamente privilegiata l’assegnazione di
incentivi tradizionali e scarsamente rispondenti alle specificità regionali.
- Per quanto riguarda l’Asse VIII esso prevede due Obiettivi Specifici complementari dal punto di
vista territoriale: il primo si rivolge infatti alle aree urbane mentre il secondo alle aree non urbane con
particolare riferimento alle aree interne e marginali. In particolare, mentre il primo Obiettivo
Specifico è principalmente finalizzato ad agire sui fattori di competitività delle aree urbane, il
secondo è orientato anche all’innalzamento della qualità della vita delle aree non urbane con
particolare riferimento delle aree con maggiori difficoltà. L’Asse è funzionalmente collegato agli
Assi I, IV, V, VI e VII e prevede la realizzazione, mediante l’approccio integrato, di tipologie di
intervento (ricerca e innovazione tecnologica, servizi per il potenziamento turistico, del patrimonio
culturale e naturale, riqualificazione dei centri storici, mobilità sostenibile, nel caso del primo
obiettivo specifico, a cui si aggiungono, nell’ambito del secondo Obiettivo Specifico, gli interventi
volti ad elevare la qualità della vita e a contrastare lo spopolamento nelle aree marginali e in declino)
ad essi connesse. Tale fatto, testimonia l’elevato livello di integrazione dell’Asse con gli altri
obiettivi generali previsti dal POR Calabria FESR 2007 - 2013. Le caratteristiche dell’Asse,
inducono a richiamare l’attenzione sull’importanza di definire con chiarezza, durante le future fasi
attuative, i precisi confini degli interventi previsti nell’ambito dell’Asse rispetto a quelli
programmati in altri Obiettivi Specifici. Va cioè evitato il rischio di sovrapposizione che risulta
dannoso sia rispetto alla trasparenza nei confronti dei destinatari finali, che relativamente al carico
amministrativo che essa comporterebbe. Vanno inoltre evitate le problematicità emerse nel corso del
periodo 2000-2006 in merito alle difficoltà di avvio della progettazione integrata che caratterizza in
misura maggiore rispetto ad altri, l’approccio di intervento dell’Asse.
- L’Asse IX, per sua natura è volto a favorire l’efficiente ed efficace attuazione del POR Calabria
FESR 2007 – 2013. Considerando tale finalità, l’ampio numero di destinatari delle attività di
Assistenza tecnica previste rassicurano sulla elevata attenzione dedicata a questo aspetto
dall’Amministrazione che trova ampia condivisione da parte del Gruppo di valutazione soprattutto in
quanto tale carenza è stata una delle criticità rilevate nel corso del 2000-2006. Tuttavia, perché gli
interventi previsti dall’Asse possano esplicare appieno i propri effetti positivi sarà necessario:
- attivare le procedure di evidenza pubblica che consentano di selezionare soggetti che, grazie alle
precedenti esperienze maturate e alla professionalità del team proposto, assicurino affidabilità
nella capacità di fornire il giusto supporto alla risoluzione delle problematiche calabresi;
- assicurare “il coordinamento dell’Asse” in modo da sostenere i vari soggetti destinatari dei
servizi di Assistenza Tecnica nella formulazione di una adeguata domanda di supporto ai
soggetti che risulteranno aggiudicatari dei bandi di gara.
La valutazione effettuata per verificare la capacità del POR Calabria FESR 2007 – 2013 di inserirsi
armoniosamente nelle principali politiche europee (Orientamenti Strategici Comunitari, Strategia di
Lisbona) e nazionali (Quadro Strategico Nazionale) induce a fornire un buon giudizio circa il contributo
calabrese al conseguimento delle finalità sovra-regionali. Va, inoltre, messo in evidenza che il POR
Calabria FESR 2007 – 2013 e il POR Calabria FSE 2007 – 2013 evidenziano notevoli elementi di
complementarietà e sinergia, ma anche alcuni tipologie di interventi fortemente similari per le quali si
raccomanda di definire, in sede attuativa, una chiara separazione degli ambiti di intervento.
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In relazione gli elementi di complementarietà e di sinergia tra il PSR Calabria FEASR 2007 – 2013 e il
POR Calabria FESR 2007 – 2013, va sottolineato il fatto che il POR Calabria FESR 2007 - 2013, oltre ad
individuare le corrette linee di demarcazione previste dal QSN, prevede numerosi campi in cui, i due
Programmi è probabile in futuro possano esplicare effetti moltiplicativi.
Per quanto riguarda il rispetto del Principio delle Pari Opportunità, la valutazione condotta sulla base
delle macrodomande valutative del documento ministeriale e in applicazione del metodo VISPO, ha
evidenziato una capacità del POR ampiamente apprezzabile in termini di considerazione dei vari aspetti
che rientrano nel principio delle Pari Opportunità (genere ed altre categorie svantaggiate della
popolazione). Tali aspetti sono infatti trattati, a livello di analisi socio-economica, nell’ambito della
strategia complessiva e relativamente alle specifiche priorità, nonché nell’ambito del sistema di gestione
proposto.
Infine, in merito ai suggerimenti della VAS, va sottolineato che il Rapporto Ambientale individua gli
indirizzi e i criteri da utilizzare per mitigare gli effetti incerti sull’ambiente e rafforzare gli effetti positivi
derivanti dal POR Calabria FESR 2007 – 2013 (dall’analisi della VAS non emergono infatti segnalazioni
di probabili effetti negativi del programma sulle tematiche ambientali). Dato che attualmente il livello
programmatico del POR Calabria FESR 2007 - 2013 non presenta problematiche rilevanti per quanto
riguarda gli aspetti di sostenibilità (anche grazie alla significativa attività di interscambio tra i soggetti
VAS e AdG), i suggerimenti formulati riguardano la futura fase attuativa del Programma (ad esempio,
individuazione degli effetti ambientali nell’ambito dei progetti di ricerca che verranno finanziati, precisi
criteri di tutela ambientale da inserire nei bandi di selezione, etc). La VAS, inoltre, propone un “Piano di
Monitoraggio” finalizzato a rilevare i dati necessari alla verifica degli effetti ambientali. In tema di
recepimento dei suggerimenti derivanti dalla VAS, va quindi messo in evidenza, che poiché quelli
contenuti nel Rapporto (misure di mitigazione e Piano di Monitoraggio) prevedono una loro
implementazione nel prossimo futuro, il Gruppo di valutazione auspica che vengano proseguite le attività
di interrelazione tra AdG e referenti della VAS per individuare le caratteristiche implementative delle
raccomandazioni ambientali.
L’analisi del sistema degli indicatori ha preso in esame: i) la correttezza dei legami tra i differenti tipi di
indicatori (contesto, impatto, risultato e realizzazione) e le diverse finalità perseguite dal Programma
(analisi SWOT, obiettivi generali, obiettivi specifici, obiettivi operativi e linea di intervento); ii)
l’adempienza della tipologia degli indicatori alle indicazioni comunitarie e nazionali.
In questo ambito si sottolinea che, fatti salvi ampi margini di miglioramento che sono sempre
perseguibili in tema di identificazione del sistema di indicatori, la batteria degli indicatori contenuta nel
POR Calabria FESR 2007 – 2013 appare rispondere adeguatamente sia alle esigenze della sorveglianza e
della valutazione del Programma, che alle necessità informative della Commissione.
Per quanto riguarda la quantificazione degli indici va sottolineato che essa è stata condotta
dall’Amministrazione regionale che si è avvalsa anche del contributo dei valutatori. L’approccio adottato
si basa sulla costruzione di parametri costo-efficacia desunti da precedenti esperienze calabresi e maturate
in altre Regioni italiane che sono poi state applicate ad un bozza di piano finanziario messa a disposizione
dalla Amministrazione regionale. Nei casi in cui la mancanza di disponibilità di dati inerenti le evidenze
passate non ha consentito tale approccio (ci si riferisce principalmente agli indicatori di impatto globale),
la metodologia utilizzata si è basata su una interpretazione dei trend storici delle diverse variabili che ha
previsto la comparazione delle dinamiche calabresi con quelle medie europee, italiane e del mezzogiorno
e la formulazione di ipotesi di scenari futuri basati su elementi di similarità rispetto alle previsioni
formulate per il livello nazionale
I risultati conseguiti dalle stime prodotte vengono qui riassunti, per esigenze di sinteticità, solo in
riferimento agli impatti globali (per le altre tipologie di effetti si rimanda alle sezioni specifiche del POR
e al Capitolo 6 della VEXA). A livello complessivo, gli effetti socio economici riconducibili al POR, i
quali vanno ovviamente interpretati tenendo conto dei limiti comunemente insiti negli approcci previsivi,
inducono a sottolineare che gli effetti aggiuntivi rispetto allo scenario tendenziale che il POR molto
verosimilmente produrrà sono rappresentati da:
- un contributo netto alla crescita della ricchezza regionale che si esplicherà attraverso un tasso medio
annuo di crescita del PIL pari all’1,6% il quale, andando ad aggiungersi alla dinamica tendenziale,
porterà ad una crescita media regionale pari al 3% annuo;
- un apporto netto alla crescita occupazionale la quale è probabile aumenti ad un tasso medio annuo
pari allo 0,3% per effetto diretto del POR (considerando anche l’andamento tendenziale ci si attende
una variazione media annua dell’1,3%). Rimanendo nella sfera occupazionale, si segnala il rilevante
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contributo del POR in termini di aumento del tasso di occupazione femminile il quale, a fine periodo
è ipotizzabile aumenti di circa il 3,5% grazie all’ottica del POR fortemente orientata alla tutela delle
Pari Opportunità;
- un notevole contributo alla riduzione della CO2 derivante principalmente dal contenimento delle
emissioni da trasporti.
La verifica del modello di attuazione descritta nell’ambito del Capitolo 5 del POR Calabria FESR 2007 –
2013 ha evidenziato che le modalità di attuazione proposte adempiono alle richieste regolamentari e sono
in linea con le indicazioni ministeriali. Un elemento nell’ambito del disegno attuativo calabrese da
evidenziare è rappresentato dalle modalità e procedure di coordinamento. In particolare l’istituzione del
“Comitato di Coordinamento del POR Calabria FESR 2007-2013” e la costituzione del “Comitato
Regionale di Coordinamento della Programmazione Unitaria 2007-2013” appaiono valide modalità per
favorire, nel primo caso, la condivisione delle scelte inerenti il POR Calabria FESR 2007 – 2013 da parte
dei principali attori regionali e, nel secondo caso, l’operare sinergico da parte dei differenti programmi in
corso di attuazione. In entrambi i casi sarà importante adottare gli opportuni meccanismi affinché i lati
positivi sopra indicati collegati ai due comitati non vengano ridimensionati da eventuali ritardi derivanti
dai tempi di funzionamento dei due organi.
Infine, la verifica del contributo che il POR Calabria FESR 2007 – 2013 potrà fornire in termini di
aumento del valore Aggiunto Comunitario ha condotto ad evidenziare, buone probabilità che l’apporto
calabrese in questo senso sia positivo. I principali elementi su cui si fonda tale giudizio sono
rappresentati: i) dall’elevata attitudine del POR ad interagire positivamente con gli Orientamenti
Strategici comunitari e con la Strategia di Lisbona; ii) dall’elevata attenzione prestata al rafforzamento e
al coinvolgimento del Partenariato Istituzionale e Socio Economico e al miglioramento della governance
(che rientrano nel metodo dei Fondi Strutturali). Infine, prendendo a riferimento il contributo del POR
Calabria FESR 2007 – 2013 in termini di coesione economica e sociale si osserva, analizzando le
performances stimate per gli indicatori di impatto globale, che il POR è in grado di offrire un notevole
apporto al miglioramento della economia regionale in termini di prodotto interno lordo ed occupazione
(con particolare riferimento a quella femminile) e quindi favorire il rispetto dell’obiettivo globale di
convergenza al livello di sviluppo medio dell’UE.
A conclusione della schematizzazione dei principali risultati emersi dal lavoro di valutazione ex-ante, il
Gruppo di valutazione ritiene utile richiamare l’attenzione su alcune considerazioni che scaturiscono
dall’osservazione di aspetti che riguardano sia il periodo 2000-2006, che il 2007-2013.
1. La programmazione del POR Calabria FESR 2007 - 2013 è sicuramente apprezzabile in quanto
contemporaneamente centrata sui principali bisogni calabresi e orientata all’introduzione di aspetti
innovativi atti a favorire “l’apertura” del sistema Calabria verso i contesti nazionali ed europei. Il
perseguimento di tali obiettivi ambiziosi, seppur indispensabili, comporta necessariamente un
significativo impegno, nella fase di attuazione del Programma, diretto a garantire coerenza tra gli
aspetti programmatici e le conseguenti manifestazioni procedurali e fisiche delle varie tipologie di
interventi promosse.
2. Le esperienze attuative che emergono dal POR Calabria 2000-2006 dimostrano che
l’Amministrazione calabrese ha evidenziato numerosi ordini di criticità nell’attuare la
programmazione precedente (si veda quanto riportato nel Paragrafo 1.4.1) e tali problematiche hanno
di fatto portato a disattendere gran parte delle linee strategiche individuate inizialmente. I
miglioramenti che si sono registrati a partire dal 2005 non hanno potuto sopperire totalmente alle
precedenti lacune.
3. Tenendo conto di quanto affermato al Punto 1 (complessità del Programma) e al Punto 2 (necessità di
radicale cambiamento nella prassi gestionale e organizzativa inerente il POR) emerge con chiarezza
la portata della sfida a cui l’Amministrazione regionale dovrà affrontare. A parere del Gruppo di
valutazione, oltre alle indicazioni puntuali formulate a livello di singolo Asse nel Capitolo 4 del
Rapporto, si tratterà di concentrare l’attenzione su quattro aspetti principali:
- aggiornamento e adeguamento della normativa e degli strumenti di programmazione che stanno
a monte delle aree settoriali di intervento del POR Calabria FESR 2007 - 2013;
- rafforzamento della capacità amministrativa e gestionale della struttura regionale coinvolta
dall’attuazione del POR Calabria FESR 2007 - 2013;
- applicazione di modalità di selezione (caratteristiche delle commissioni di valutazione, requisiti
di ammissibilità, criteri di selezione) le quali, in un ottica di trasparenza, siano atte garantire
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l’allocazione di risorse a favore di interventi effettivamente propedeutici a stimolare fattori di
crescita e di competitività;
- prosecuzione e potenziamento del dialogo con il Partenariato Istituzionale e Socio Economico al
fine di favorire il contributo costruttivo degli attori rappresentanti dei vari interessi alla corretta e
coerente (rispetto agli indirizzi programmatici) attuazione del Programma.
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2.2. Principali risultati della Valutazione Ambientale Strategica
(VAS) e conseguenti azioni intraprese
La Direttiva 2001/42/CE concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi
sull’ambiente (Direttiva VAS) stabilisce che i programmi cofinanziati dalla Comunità europea debbano
rispondere agli obblighi ed agli adempimenti da essa previsti. L’approvazione del Programma Operativo
regionale FESR 2007-13 è, pertanto, subordinata alla verifica dell’applicazione della Direttiva VAS.
Per adempiere agli obblighi della Direttiva è stato, perciò, impostato, secondo quanto indicato dagli
indirizzi procedurali e metodologici stabiliti a livello comunitario e nazionale43,un processo integrato di
programmazione e valutazione ambientale strategica, di cui è responsabile l’autorità di programmazione,
che ha visto una proficua interazione tra programmatore, valutatore ed autorità ambientale, durante tutta
la fase di predisposizione del programma.
L’impostazione della VAS come processo integrato e cooperativo consente di massimizzare
l’integrazione di obiettivi di sostenibilità ambientale nella fase decisionale che porta alla definizione del
POR e di minimizzare i possibili impatti negativi sull’ambiente derivanti dall’attuazione, in coerenza con
gli orientamenti strategici comunitari della politica di coesione44, che prevedono esplicitamente che nella
predisposizione dei programmi operativi si debba tener conto della protezione dell’ambiente e favorire la
sinergia tra le dimensioni economica, sociale ed ambientale.
Le attività svolte per il processo di VAS sono:
- la redazione di un Rapporto Ambientale (RA) e di una sintesi del rapporto in linguaggio non tecnico,
che accompagnino la proposta del POR;
- la consultazione delle autorità con competenza ambientale per la specificazione dei contenuti e del
livello di dettaglio delle informazioni del RA;
- la consultazione delle autorità con competenza ambientale e del pubblico, che devono esprimere il
proprio parere sulla bozza del POR e sul RA prima dell’approvazione del programma;
- l’integrazione degli esiti della valutazione e delle risultanze delle consultazioni nel programma;
- l’informazione delle autorità con competenza ambientale e del pubblico sul processo e sui suoi
risultati, anche mediante la predisposizione di una specifica dichiarazione di sintesi;
- la definizione di adeguate misure per il monitoraggio ambientale, anche al fine di apportare eventuali
misure correttive nella fase di attuazione.
La fase di consultazione sulla bozza di programma e sul RA è stata associata alla concertazione con il
partenariato economico e sociale, consultando, tramite invio dei documenti, le autorità con competenza
ambientale ed i soggetti del pubblico interessati dal Programma, ai sensi della Direttiva e presentando in
sede di partenariato il documento di scoping.. La consultazione sul Rapporto Ambientale nella stesura
definitiva ha coinvolto sia le Autorità con competenza ambientale, sia l’intero partenariato. Il dettaglio
sulle modalità di consultazione così come sugli esiti viene dettagliato nell’allegato 3 al Rapporto
Ambientale. Al fine di garantire una partecipazione allargata del pubblico ed un’adeguata informazione, i
documenti previsti dalla Direttiva e quelli informativi sono stati messi a disposizione sul sito web della
Regione Calabria45.
La metodologia di valutazione utilizzata per la stesura del Rapporto Ambientale ha previsto:
- l’inquadramento normativo e pianificatorio ed un’analisi di “coerenza esterna”;
- l’analisi del contesto territoriale ed ambientale;
- la definizione dello scenario ambientale di riferimento;
43 Riferimenti: “Joint letter from DGs REGIO and ENV to the Member States concerning the SEA Directive” Commissione
europea, 2006. “Handbook on SEA for Cohesion Policy 2007-2013”, GRDP, 2006. “L’applicazione della Direttive 2001/42CE
al ciclo di programmazione 2007-2013 dei Fondi Strutturali in Italia” MATTM, 2006.
44 Decisione del Consiglio sugli orientamenti strategici comunitari in materia di coesione del 6 ottobre 2006 (2006/702/CE)
45 http://www.regione.calabria.it/programmazione/?module=content&action=index&blocco=100&cat=495
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- la definizione del sistema di obiettivi di sostenibilità ambientale relativi allo scenario definito;
- la selezione degli obiettivi specifici di sostenibilità ambientale del POR;
- la stima dei possibili effetti ambientali del POR, effettuata mediante una valutazione qualitativa del
potenziale “contributo” degli Assi e delle linee d’intervento del programma al raggiungimento di
obiettivi specifici di sostenibilità ambientale;
- la definizione di criteri e di modalità operative per la fase di specificazione e di attuazione del
programma, in relazione agli esiti della valutazione;
- la definizione delle misure previste in merito al monitoraggio degli effetti.
Le attività previste per le fasi successive della programmazione saranno garantite dalla collaborazione
dell’Autorità Ambientale con l’Autorità di Gestione del POR, anche attraverso l’eventuale definizione ed
approvazione di uno specifico Piano operativo di cooperazione.
Gli esiti del processo di VAS rilevano sostanzialmente effetti positivi sull’ambiente; le strategie, gli
obiettivi specifici e le linee d’intervento degli Assi, coerentemente alla strategia complessiva adottata,
contengono espliciti obiettivi e contenuti finalizzati al perseguimento della sostenibilità ambientale delle
azioni. In particolare, il POR esplicita molte azioni a diretta finalità ambientale (vedi gli interventi previsti
nel campo dei rifiuti, delle risorse idriche e del ciclo integrato delle acque, delle bonifiche e delle risorse
naturali anche ai fini dello sviluppo turistico); azioni a finalità ambientale indiretta sono rilevabili nelle
altre linee d’intervento (vedi le azioni in materia di turismo sostenibile, quelle sulla sostenibilità in ambito
urbano, nei sistemi produttivi e sulla mobilità sostenibile). La valutazione ha evidenziato, inoltre, come a
fronte delle positività attese sull’ambiente sia necessario, in fase di redazione del Documento di
Attuazione e nelle successive di attuazione del Programma, esplicitare puntuali criteri e indirizzi che
assicurino l’effettiva perseguibilità degli obiettivi dichiarati; che intervengano, inoltre, a specificare le
opportune misure di mitigazione per gli interventi i cui effetti risultano incerti se non puntualmente
monitorati ed adeguatamente mitigati. Infine, il Rapporto Ambientale contiene la proposta del Piano per
le attività di monitoraggio ambientale.
In definitiva, si può sostenere che il POR assuma le componenti ambientali e quindi l’ambiente come
un’opportunità di sviluppo qualitativo dell’intera regione e non come mero obbligo a cui conformarsi
L’esplicitazione puntuale degli esiti del processo di VAS (obiettivi di sostenibilità ambientale, potenziali
effetti, criteri ed indirizzi da adottare) vengono presentati in forma estesa nel Rapporto Ambientale e nei
suoi allegati.
Per quanto concerne la verifica di coerenza tra il processo di Valutazione Ambientale Strategica applicato
al POR Calabria FESR 2007 - 2013 ed i Grandi Progetti in esso contenuti, si premette quanto segue:
- la verifica di coerenza dei Grandi Progetti rispetto alle valutazioni del Rapporto Ambientale risponde
all’esigenza di accertare, in fase ex ante, le modalità di attuazione del principio di concentrazione
rispetto alla situazione di contesto definita nel citato Rapporto;
- i Grandi Progetti costituiscono un insieme integrato e sinergico di interventi già valutati nel processo
di VAS. Nella successiva fase di elaborazione dell’analisi costi-benefici degli specifici Grandi
Progetti saranno valutate e integrate le richieste di intervento per il miglioramento della sostenibilità
ambientale formulate dal Valutatore Ambientale;
- la progettazione dei Grandi Progetti che non hanno una diretta finalità ambientale, dovrà prevedere:
i) l’adozione di metodologie e tecniche adeguate per garantire la sostenibilità ambientale degli
interventi; ii) l’applicazione dei criteri di localizzazione atti a minimizzare il consumo di suolo
agricolo e, comunque, non artificializzato, gli impatti sulla biodiversità e sulla salute umana;
- l’elenco dei Grandi Progetti è stato già presentato al Partenariato istituzionale ed economico-sociale,
che lo ha sostanzialmente condiviso.
Di seguito si riporta una prima e sintetica verifica di coerenza con riferimento all’idea progetto che
sottende ciascun Grande Progetto ed alle analisi effettuate nell’ambito del Rapporto Ambientale.
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Asse Titolo Grande Progetto Descrizione del Grande Progetto
Verifica di Coerenza e/o Eventuali Sintetiche Raccomandazioni
del Valutatore Ambientale
Sistema Idrico dell’Alto Esaro
– Abatemarco
Il Grande Progetto prevede l’utilizzazione delle
acque dei bacini dei fiumi Esaro ed Abatemarco
con l’obbiettivo di potenziare e razionalizzare gli
schemi acquedottistici a servizio di una ampia
parte del territorio della provincia di Cosenza:
dalla valle del fiume Crati con i centri di Cosenza
e Rende, alla Sibaritide ed alla fascia costiera
Tirrenica.
Sistema Idrico del Menta
Il Grande Progetto prevede la copertura del deficit
idropotabile degli schemi acquedottistici della
fascia costiera reggina che compongono il Sistema
Idrico del Menta.
Asse III - Ambiente
Sistema Idrico dell’Alaco
Il Grande Progetto prevede il potenziamento e
l’adeguamento funzionale dell’esistente schema
acquedottistico Alaco e relativa interconnessione
con i sistemi acquedottistici di una parte
consistente dei territori delle province di Vibo
Valenzia, Catanzaro (costa ionica meridionale) e
Reggio Calabria (piana di Gioia Tauro)
I Grandi Progetti sono coerenti con la “Strategia d’azione ambientale per
lo sviluppo sostenibile in Italia” nel perseguimento degli obiettivi di
garantire acqua potabile di buona qualità a tutta la popolazione e di
migliorare la gestione dei prelievi, accumulo, adduzione e distribuzione.
La realizzazione dei Grandi Progetti contribuisce a dare piena attuazione
alla Direttiva quadro in materia di acque (2000/60/CE).
Gli effetti positivi sull’ambiente possono essere conseguiti prevedendo (e
la lista non è esaustiva): l’analisi dello stato della rete idrica, la
localizzazione, la quantificazione e l’eliminazione delle perdite;
l’installazione di contatori alle reti di irrigazioni per permettere un
controllo permanete della quantità di risorsa idrica utilizzata; l’allocazione
della risorsa idrica sulla domanda; la realizzazione di interventi che
assicurino la continuità della fornitura ed il miglioramento della qualità
delle acque potabili; la realizzazione nell’area del bacino di invaso di aree
di sosta e di nidificazione dell’avifauna.
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Asse Titolo Grande Progetto Descrizione del Grande Progetto
Verifica di Coerenza e/o Eventuali Sintetiche Raccomandazioni
del Valutatore Ambientale
Interporto e strutture
logistiche per il Polo di Gioia
Tauro.
Il Grande Progetto prevede il potenziamento delle
infrastrutture per lo sviluppo delle attività
logistiche nell’area del Porto di Gioia Tauro.
Il Grande Progetto è coerente con la strategia di sviluppo sostenibile
delineata dal Libro Bianco della Commissione europea sui trasporti. In
particolare persegue l’obiettivo di riequilibrio dei diversi modi di trasporto
attraverso una politica a favore dell’intermodalità e della promozione dei
trasporti ferroviari e marittimi.
Nuova Aerostazione di
Lamezia Terme.
Il Grande Progetto prevede la realizzazione della
nuova aerostazione, e delle infrastrutture
strettamente connesse, per potenziare i servizi e
l’accessibilità agli utenti dell'Aeroporto di
Lamezia Terme.
Il Grande Progetto configura effetti generalmente positivi in termini di
riorganizzazione e settorializzazione della rete aeroportuale regionale,
nella quale l’Aeroporto di Lamezia Terme rappresenta il nodo principale
per rotte nazionali, internazionali e intercontinentali. Tale riorganizzazione
dovrebbe migliorarne l’efficienza a parità di impatti.
Sistema di collegamento su
ferro tra Catanzaro Città e
Germaneto.
Il Grande Progetto prevede un collegamento
diretto tra il centro della Città capoluogo di
regione con l’Area di Germaneto che ospita la
cittadella universitaria e ospiterà nel prossimo
futuro quella regionale e il nuovo ospedale.
Il sistema di trasporto consentirà un collegamento
diretto, veloce ed in grado di costituire una valida
alternativa all’utilizzo del trasporto su gomma.
Il Grande Progetto è coerente con gli obiettivi della politica europea in
materia di trasporti e mobilità sostenibile nelle aree urbane. Consente,
infatti, di limitare il trasporto stradale, contenendo congestione e incidenti
e garantendo una maggiore fluidità del traffico e, quindi, un minor
consumo di carburanti ed una riduzione delle emissioni in atmosfera
derivanti dall’attuale mobilità su gomma.
Collegamento ferroviario a
servizio dell’Aeroporto di
Lamezia Terme.
Il Grande Progetto prevede il collegamento tra
l’Aeroporto di Lamezia Terme, la linea ferroviaria
tirrenica (Corridoio 1) e la linea ferroviaria jonica
(nodo di Catanzaro Lido). Il sistema di trasporto
costituisce parte integrante della rete SNIT.
Il Grande Progetto contribuisce alla costruzione di una rete nazionale e
regionale di trasporto e logistica, integrata, sicura, interconnessa ed
omogenea. Esso contribuisce, inoltre, al perseguimento dell’obiettivo di
riduzione delle emissioni in atmosfera dovute all’attuale traffico su
gomma.
Asse VI – Reti e Collegamenti per la Mobilità
Sistema di mobilità su ferro
dell’Area di Cosenza .
Il Grande Progetto prevede un collegamento
diretto tra il centro della Città di Cosenza con
l’area urbana del Comune di Rende e il Comune
di Montalto Uffugo, anche a servizio della
cittadella universitaria.
Il Grande Progetto è coerente con la strategia europea in materia di
trasporti e mobilità sostenibile nelle aree urbane. Consente, infatti, di
limitare il trasporto stradale, contenendo congestione e incidenti e
garantendo una maggiore fluidità del traffico e, quindi, un minor consumo
di carburanti ed una riduzione delle emissioni in atmosfera derivanti
dall’attuale mobilità su gomma.
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2.3. Contributo strategico del Partenariato
La Regione Calabria considera il coinvolgimento del partenariato come elemento fondamentale per la
condivisione delle scelte strategiche e la definizione delle diverse responsabilità attuative del Programma
Operativo FESR 2007-2013, in continuità con il processo di confronto già avviato, in ambito istituzionale
e con le parti economiche e sociali, per la definizione del Documento Strategico Regionale Preliminare
(DSR).
Il processo di redazione del DSR ha preso avvio, in Calabria, nel settembre del 2005 sulla scorta di
relazioni di analisi e valutazione sullo stato di attuazione del POR Calabria 2000-2006, e di indicazioni
programmatiche utili per la stesura del Documento strategico elaborate dai Dipartimenti
dell’Amministrazione regionale. Una serie di incontri e riunioni di lavoro con i Dirigenti regionali hanno
consentito di giungere, nel novembre 2005, alla definizione di una bozza del DSR.
La bozza del documento strategico è stata in seguito discussa, in due appositi incontri promossi, tra
dicembre 2005 e gennaio 2006, dal Dipartimento Programmazione con il Partenariato finalizzati a porre
le basi per la realizzazione delle future attività di condivisione e definizione del DSR.
Nel corso di questi incontri, in coordinamento con quanto si stava realizzando a livello centrale per la
stesura del Documento Strategico Nazionale (DSN), è stata condivisa la scelta di organizzare il lavoro in
8 Tavoli tematici. Oltre ad essere stati discussi gli aspetti metodologici e organizzativi relativi al processo,
durante questi incontri sono stati evidenziati da parte dei rappresentanti delle forze sociali ed economiche
alcuni rilievi sulla bozza del documento strategico e sono state fornite delle prime indicazioni per un
successivo aggiornamento.
L’organizzazione dei Tavoli del DSR ha seguito l’impostazione degli omologhi tavoli nazionali, così da
mantenere stabile il rapporto tra i due livelli di programmazione. Nella tabella seguente è riportato
l’elenco degli otto tavoli tematici previsti, con l’indicazione della relativa data di avvio dei lavori .
Al fine di garantire la più ampia concertazione nel processo di redazione del DSR, così come previsto
dalle Linee Guida QSN, l’Autorità di Gestione del POR ha favorito una partecipazione allargata ai lavori,
prendendo come riferimento, per l’individuazione dei soggetti da convocare intorno al tavolo, la
composizione del Partenariato del Comitato di Sorveglianza del POR Calabria 2000-2006.
Tabella 1 - I Tavoli tematici
Data Tavoli
26/01/2006 I Tavolo tematico regionale “Istruzione, Formazione, territorio”
02/02/2006 II Tavolo tematico regionale “Ricerca e innovazione, banche e aiuti di stato, territorio”
09/02/2006 III Tavolo tematico regionale “Ambiente, risorse naturali e culturali, mercato dei servizi,
territorio”
16/02/2006 IV Tavolo tematico regionale “Servizi sociali, inclusione sociale, sicurezza e legalità”
23/02/2006 V Tavolo tematico regionale “Reti/collegamenti, territorio”
02/03/2006 VI Tavolo tematico regionale “Mercato del lavoro, sistemi produttivi, sviluppo locale”
09/03/2006 VII Tavolo tematico regionale “Città, sistemi produttivi”
16/03/2006 VIII Tavolo tematico regionale “Internazionalizzazione, attrazione investimenti”
Il livello di partecipazione ai Tavoli è stato significativo: complessivamente, hanno preso parte ai lavori
388 soggetti, afferenti alle diverse strutture regionali e partenariali nonché uditori esterni.
Particolarmente attivo è stato il Partenariato socioeconomico che ha fatto registrare ben 184 presenze
(circa la metà di quelle complessive), 88 interventi (su un totale di 134) e la netta maggioranza dei
contributi scritti (ben 18 su 22).
Dopo questa prima fase di concertazione, incentrata sull’elaborazione del DSR, nei primi giorni del mese
di gennaio 2007, ha preso avvio un serrato programma di incontri con il Partenariato istituzionale (Enti
locali e Dipartimenti regionali) e socio economico regionale, finalizzato alla elaborazione condivisa degli
ulteriori strumenti di programmazione (POR FSE, PSR FEASR).
Il 12 gennaio, presso la sede del Dipartimento della Programmazione, il Presidente della Giunta
Regionale ha incontrato i rappresentanti del Partenariato a livello regionale per comunicare il percorso, le
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scadenze per pervenire alla stesura ed all’approvazione dei Programmi Operativi 2007 – 2013. Nel mese
di febbraio sono state realizzati specifici incontri a livello provinciale con l’obiettivo di ottenere un
migliore coinvolgimento delle rappresentanze locali ed una maggiore aderenza dei contenuti dei
Programmi Operativi alle specificità e fabbisogni locali.
Tabella 2 – Gli incontri provinciali
16/01/2007 Provincia di Catanzaro
29/01/2007 Provincia di Crotone
30/01/2007 Provincia di Cosenza
02/02/2007 Provincia di Reggio Calabria
05/02/2007 Provincia di Vibo Valentia
Il ciclo di incontri con le istituzioni locali si è chiuso, il 12 febbraio a Lamezia Terme, con la
convocazione in plenaria da parte della Regione dei 409 sindaci calabresi..
Nello stesso periodo sono stati organizzati due seminari di lavoro rispettivamente sulla Progettazione
Integrata Territoriale e sul ruolo delle Università calabresi nella nuova programmazione 2007 - 2013. Ai
seminari di Lavoro hanno partecipato i Rettori (o loro Delegati) delle Università calabresi e i Responsabili
tecnici delle Amministrazioni Provinciali.
In parallelo sono stati realizzati incontri di lavoro con i responsabili dei Dipartimenti regionali per
analizzare i fabbisogni di competenze e le integrazioni da attivare tra il POR Calabria FESR 2007 – 2013
e gli altri Programmi Operativi (FSE, FEASR, FEP, Cooperazione Territoriale). Nei giorni 7, 8 e 9 marzo,
a conclusione degli incontri tecnici, sono stati realizzati specifici incontri bilaterali tra l’Assessore alla
Programmazione e gli altri Assessori regionali.
Nel mese di giugno sono stati realizzati, dal 4 al 7 giugno, una serie di incontri con il Partenariato
Istituzionale e Socio – Economico articolati per Assi Prioritari. Gli incontri hanno permesso di
approfondire nel dettaglio per ciascun Asse Prioritario gli Obiettivi Specifici e Operativi, le Strategie e le
Linee di Intervento previste dal POR Calabria FESR 2007 – 2013.
La riunione finale con il Partenariato Istituzionale e Socio – Economico si è tenuta il 5 luglio e si è
conclusa con la piena condivisione del POR Calabria FESR 2007 – 2013.
Il contributo del Partenariato Socio-Economico
Il Partenariato Socio-Economico ha elaborato nel corso del processo di concertazione un Documento
Unitario i cui contenuti sono stati interamente recepiti nel POR Calabria FESR 2007 – 2013. Di seguito si
riportano i principali contenuti del documento.
La valutazione dell’esperienza della Programmazione 2000 - 2006.
L’impostazione originaria ed il disegno del POR Calabria 2000-2006 sono stati largamente disattesi in
quanto, all’impianto iniziale prefigurato, giudicato dal Partenariato Economico - Sociale estremamente
evoluto ed innovativo, non è corrisposta la capacità dell’Amministrazione Regionale di tradurre quelle
scelte in attuazione efficace.
La mancata capacità o volontà di tradurre in azioni le scelte strategiche definite nel POR Calabria 2000 -
2006, ha portato, inevitabilmente, a un basso livello nella qualità della progettazione, ad una irrilevante
qualità di avanzamento della spesa, ad una frammentazione delle attività, ad una dispersione delle
risorse. Gli obiettivi sono stati disattesi soprattutto relativamente al miglioramento delle condizioni di
contesto economico e sociale, al superamento delle condizioni di marginalità del sistema produttivo
regionale, all’accrescimento dell’occupabilità della popolazione attiva, alla qualificazione delle risorse
umane, al rafforzamento della rete dei servizi e delle infrastrutture ed all'inclusione e riequilibrio
territoriale. Il forte scarto fra programmazione e performance registrate sarebbe stato più contenuto se la
concertazione, la valutazione ed il monitoraggio continuo fossero stati adottati come metodo sistematico e
puntuale.
Il progressivo depauperamento della strategia del POR Calabria 2000 – 2006 operato nella fase di
gestione si è realizzato mentre si procedeva, contemporaneamente, allo svuotamento del ruolo di
partecipazione attiva e di controllo sociale del Partenariato. Questa esperienza così negativa porta il
Partenariato a chiedere con fermezza un segnale di discontinuità nei metodi, nei contenuti e anche nella
forma.
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